加快推进中国特色国防和军队廉政体系建设

丛文胜

(中国政法大学 法学院，北京 100000)



加快推进中国特色国防和军队廉政体系建设

丛文胜

(中国政法大学 法学院，北京 100000)

党的十八大明确提出要坚定不移反对腐败，“全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”，这是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。中国特色惩治和预防腐败体系建设是新时期党的建设的核心任务，党的执政地位决定了廉政体系建设覆盖了国家的政治、经济、国防和军事等国家社会各领域、是由各行业、各社会团体和组织等不同层面的廉政体系构成的，各个体系之间相互协调、密切配合、有机衔接和优势互补，共同构成了具有鲜明中国特色的国家廉政体系。历史经验告诉我们，加快建立可靠的国家廉政体系是全面建成小康社会、全面依法治国、全面深化改革和全面从严治党的制度保障和关键环节。中国特色的国防和军队廉政体系必然是党和国家廉政体系的重要组成部分和有机整体，关系到党的事业成败和国家的生死存亡，是建设强大国防和军队的重要保证，其核心是坚持党的领导，关键是纳入党和国家廉政体系，与党和国家廉政体系有机对接，共筑党政军廉政体系坚固防线，建设路径和目标是创新国防和军队廉政体系建设的思路，突出国防和军队廉政体系建设的重点领域，改进完善国防和军队廉政体系建设的工作方式，使现行廉政体系的功能和潜力充分发挥出来，有效强化中国特色国防和军队廉政体系的法治功能。

中国特色；国防和军队；廉政体系；法治思考

创新和发展我国廉政体系建设是全面落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，全面建成小康社会、全面依法治国、全面深化改革和全面从严治党的制度保障和关键环节，关系到两个“一百年奋斗目标”和中国梦的实现，也是当今国家法治建设的重中之重。同时，我国的廉政体系又是由国家的政治、经济、国防和军事等国家社会各领域、各行业组织及各层面的廉政体系构成的，各个体系之间相互协调、密切配合、有机衔接和优势互补，共同构成了具有鲜明中国特色的国家廉政体系。在研究和构建国家廉政体系过程中，必须将国防和军队廉政体系建设作为重要的研究内容。

一、建立和完善中国特色国防和军队廉政体系的时代意义

中国特色的国防和军队廉政体系是国家廉政体系的重要组成部分，没有国防和军队的廉政建设，国家和政府的廉政很难得到保障，没有国防和军队的廉政体系，国家的廉政体系也是不完整的。国防和军队建设的重要性决定了加快构建中国特色国防和军队廉政体系的必要性。我国的国防和军队廉政体系建设起源于革命战争年代，具有人民军队的光荣传统。新中国成立后，国防和军队廉政体系建设纳入了国家法制轨道，既有军队系统自身建设的特色，体现了党对军队的领导，又有国家对国防领域的管理要求，国防和军队廉政建设相互联系，紧密交织，共同促进，积累了丰富的建设经验。党的十八大以来，随着我国廉政体系建设在国家社会生活中的地位作用日益突出，国防和军队廉政体系建设的地位作用也更为重要，这既是我们在党风廉政建设上所面临的严峻形势所迫，也是建设中国特色社会主义法治和提升国防和军队建设法治化时代的必然要求。

(一)国防和军队廉政体系建设成为党和国家廉政体系建设的重要任务

党的十八大提出了“全面推进惩治和预防腐败体系建设，做到干部清正、政府清廉、政治清明”，并要“深化重点领域和关键环节改革，健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败”。党的十八届三中全会专门将加强党风廉政建设作为一项专门任务，明确要求“加强反腐败体制机制创新和制度保障。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导。改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能”和落实党风廉政建设责任制、健全反腐倡廉法规制度体系等多项具体任务。这些任务要求对国防和军队建设领域都是完全适用的。在党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，又进一步对治党、治国、治军做出统一部署，要“注重从思想上、制度上谋划涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的战略性、全局性、长远性问题”*《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》，新华社。，特别是首次将“构建完善的中国特色军事法治体系，提高国防和军队建设法治化水平”和“坚持在法治轨道上积极稳妥推进国防和军队改革”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定 》(二○一四年十月二十三日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过).等作为“深入推进依法治军、从严治军”专项任务的重要内容，将国防和军队建设同时并列提出具有重要而深远的意义，改变了过去长期形成的将国防和军队建设事业相脱节、任务要求相分离的习惯认识，进入了国防和军队建设在法治和廉政体系建设上紧密结合、一体化推进的新阶段。同时，还明确要求要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，强调建立“严密的法治监督体系”和“完善的党内法规体系”，努力构建“不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制”，等等，这些都是党对国防和军队廉政体系建设提出的重要任务和建设方向。

(二)国防和军队廉政体系建设关系到党的事业成败和国家的生死存亡

“兵者，国之大事也，死生之地，存亡之道，不可不察也。”我国的国防和军队建设与党和国家的事业发展紧密相连、息息相关，是党的执政地位和国家行使权力的坚实基础和基本保障。我国的宪法和法律都赋予了党和国家对国防和军队建设的领导职责，党对国家的领导特别是对军队的绝对领导是宪法和国防法确立的，国家的最高行政机构国务院对国防建设事业的领导也是由宪法规定的。国防和军队建设水平直接关系到党和国家的形象，反映着党的执政水平和国家的管理能力，而国防和军队廉政水平又直接决定了国防和军队建设的发展水平，是国防和军队建设的清洁机和稳定器。历史经验告诉我们，如果在国防和军队中不能有效建立起高效的反腐败机制，必然丧失战斗力，导致政权的崩塌。在全面推进中国特色社会主义法治建设的新时期，国防和军队建设中出现的严重而触目惊心的腐败大案，已经给我们敲响了警钟，曾同时担任中央军委副主席，共同主持军委工作的郭伯雄、徐才厚全部落马，既说明了我们党的坚强战斗力，同时也反映了加强国防和军队领域廉政体系建设的必要性和紧迫性。“亡羊补牢为时不晚”，但如果至今仍然没有认识到或低估腐败对国防和军队建设造成的大面积腐蚀和伤害，还沉迷于仅是个别人的党性不强，觉悟不高，仍然看不到国防和军队建设领域反腐败的艰巨性、复杂性和长期性，看不到国防和军队廉政体系是党和国家廉政建设的重中之重，将会错过党和国家廉政建设的战略机遇期，失去国防和军队领域廉政体系建设和反腐败的主动权，危及党的执政地位和国家政权的巩固，甚至存在亡党亡国的危险。

(三)完善国防和军队廉政体系是建设强大国防和军队的重要保证

国防和军队建设作为党和国家廉政体系建设的重要方面，在党和国家廉政建设法治化转型的背景下，必须不断提升国防和军队廉政体系建设水平，全面加强国防和军队建设，为巩固党的执政地位和国家发展、民族振兴提供坚强保障。

强军必先强法，强法必为固本强身。一支没有法治的军队，不可能实现真正的强大，一个顽症痼疾缠身的军队必然是败军之相。为实现党在新形势下的强军目标，必须走法治强军、廉政健身之路，夯实依法治军，从严治军和廉政体系建设这个强军之基，全面提升国防和军队法治化、廉政化水平。在全面推进国家廉政体系建设新时期，必然要求在国防和军队建设领域明确确立廉政建设的全局性、基础性、战略性地位，深入推进国防和军队廉政法治建设，严格遵循依法办事的原则，构建国防和军队廉政法规体系，确保廉政法律法规在国防和军队建设中具有最高权威，决不允许有法外之域、法外之事和法外之人。要将国防和军队建设廉政法律法规作为国防和军队建设活动的基本依据，成为所有国防和军队建设活动的根本遵循，切实将国防和军队廉政规范贯穿于国防和军队建设领域的全过程、全方位、全时空、全员额，确立和发挥廉政体系建设在治军中的基础地位；要确立全领域全系统的观念，将国防和军队建设各个领域、各个层次、各个环节的各类活动纳入廉政体系范畴；无论是军事教育训练、军事管理，还是军事作战、军队政工、军事后勤、军事装备等领域的活动都要符合廉政法治精神、严守廉政法治标准。

二、创新和拓展中国特色的国防和军队廉政体系

中国特色国防和军队廉政体系的核心是坚持党的领导，关键是纳入党和国家廉政体系，与党和国家廉政体系有机对接，共筑党政军廉政体系坚固防线。必须着眼构建与国家廉政体系、党内廉政体系既相互协调、统一和互补，又有不同的具体要求标准和特点的国防和军队廉政体系。要在确保国防和军队廉政体系服从国家和党内廉政体系统领、约束和指导的前提下，突出和强化对国防和军队廉政建设的特殊要求，体现治军要严的根本特点。要从国防和军队建设领域的现实状况和特殊要求出发，与时俱进，不断调整和确立国防和军队廉政体系的建设标准，既要严于国家廉政体系，又要严于党内廉政体系，是挺在党和国家廉政体系前的专门防范和清除国防和军队建设领域各类腐败现象的第一道坚固防线。

(一)加快纳入国家廉政监督体系

国家廉政监督体系主要是以宪法相关廉政建设规定为根据，以人大廉政监督为主导，以政府廉政监督为主体的国家廉政监督体系。国防和军队廉政体系是国家廉政体系建设的重要内容和内在目标。在全面推进国家廉政体系建设的新时期，将国防和军队廉政体系纳入国家廉政体系，充分借助和运用国家廉政监督体系的权威法治功能提升国防和军队廉政体系建设的质量和效率，是国防和军队廉政体系建设的方向和重点目标。

1.发挥宪法的廉政监督作用。我国宪法对一切国家机构及其工作人员的廉政行为提出了原则要求，其中第27条规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。同时，第5条规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。但是，在廉政体系建设上如何充分体现宪法规定的原则，如何将我国《宪法》的相关规定，严格落实到国家廉政体系建设上，以宪法的权威性加大廉政体系建设的规范性和强制力，是廉政体系建设中的重点难点问题。在党的十八届四中全会上提出要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。这些内容对国防和军队廉政体系建设都是非常重要的。要充分依据宪法规范，运用宪法解释和宪法监督等方式，紧密联系国防和军队廉政建设的短板和重大问题，增强宪法对国防和军队廉政体系建设的规范性和强制约束力。

2.加大人大制度对国防和军队廉政体系建设的监督保障作用。人民代表大会制度既是我国的根本政治制度，同时人民代表大会也是国家的最高权力机关，具有对国家一切重大事务的最高决定权和监督权。根据《宪法》规定，全国人大对国家所有机构和一切重大事务必然包括国防和军队的廉政建设负有最高监督职能。《宪法》第67条明确规定：全国人大常委会“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”，据此，国防和军队建设的责任主体包括廉政建设的责任主体是国务院和中央军委。根据《宪法》的规定，全国人大、国务院和中央军委的监督职责必然包括对国防和军队廉政建设的监督职责。但是，长期以来，全国人大对国防和军队廉政建设方面的监督是缺位的，也是亟待加强的短板。

3.强化政府对国防和军队廉政建设的功能。在推进国防和军队廉政体系建设中，必须明确国防和军队廉政建设的主体，其目的在于避免因责任主体不明确，廉政建设的推进动力不足，目标不明确，监督不到位，死角无人问，出现问题相互推责，都不负责。《宪法》第89条明确规定，“领导和管理国防建设事业”，国防建设事业与国防和军队廉政建设密切相关，按照提升国防和军队建设法治化水平的要求，国防和军队法治化是一体推进的，国防和军队建设包括国防和军队廉政建设是密不可分的。国务院作为国防建设事业的主体，必须要对建设覆盖国防和军队全领域的廉政体系建设负有不可推卸的责任。在国务院主导的政府廉政监督体系中，必然要以对党和国家事业高度负责的精神，将国防和军队领域的相关事项纳入其中，作为重要任务加以落实。在创新发展国防和军队廉政体系建设中，也必然要依靠和借助国家政府系统的廉政监督力量，形成合力，保证国防和军队廉政体系建设的健康发展。

(二)实现与党内廉政监督体系接轨对接

中国特色国防和军队廉政体系的“特”就特在必须始终坚持党对军队绝对领导。党对军队的绝对领导制度，决定了党必须保证国防和军队建设始终沿着党确立的正确路线前进，必须保证国防和军队建设风清气正、廉洁可靠，始终保持党和人民军队的优良传统。国防和军队廉政体系建设从根本上说是党的廉政体系建设的最重要组成部分，是为维护党的形象和巩固党的执政地位服务的。国防和军队廉政体系建设程度直接反映了党的廉政建设水平，是党的党风廉政建设的客观反映，为保证和体现党对国防和军队的绝对领导，必然要将国防和军队廉政体系建设作为党的廉政体系建设的一项重大任务。

1.党要将健全和完善国防和军队廉政体系，强化国防和军队廉政体系的约束功能，作为党的一项中心工作任务。党中央作为国防和军队建设的第一责任人，也是第一责任主体，负有全面加强国防和军队廉政体系、彻底清除国防和军队领域消极腐败现象的重要职责。要将国防和军队廉政建设与党的廉政体系建设作为一盘棋统筹考虑，纳入党的工作规划，建立相应的党对国防和军队廉政监督工作体制和运行机制，不断加大监督督促力度，持续有力，避免放任自流，从根本上解决再出现中央军委和总部领导层面的重大腐败行为。

2.国防和军队廉政体系建设必须与党的中央工作机构特别是中央纪委建立密切的直接工作关系。廉政工作从根本上说是党的重要工作，并不能因为是在国防和军事领域就有行业的特殊性，在廉政问题上对全党的尺子是一样的，只能是对国防和军队建设领域更为严格，并不能作为自划界限、排除党的直接领导的理由。正反两方面的经验和教训告诫我们，党必须高度重视和加强对国防和军队建设领域的党风廉政建设，决不能掉以轻心，一刻也不能放松。作为党中央的相关机构特别是中央纪委都要注重加强对国防和军队廉政工作的关心和领导,如中央组织部门要注重对军队高级领导干部廉政情况和思想作风的了解及定期考核；中央宣传部门要加大对军队廉政建设情况的宣传，及时总结和如实反映正反两方面的情况；特别是中纪委要将对军队组织和领导干部的纪检监察作为基本工作职责，制定和掌握国防和军队建设廉政规划，直接组织指导重要领域的巡视工作，负责办理军队重大党纪案件，等等，使党对国防和军队的领导原则能够适应国防和军队廉政建设面临的新的复杂情况，创新党领导廉政建设的组织形式和体制机制。

3.确保廉政党法党规在国防和军队廉政体系中的全面落实。习近平总书记强调指出，党对军队的绝对领导有一系列根本原则和制度，无论战争形态怎么演变、军队建设内外环境怎么变化、军队组织形态怎么调整，都必须始终不渝坚持，要把这一根本制度作为最高的政治要求来遵守，作为最高的政治纪律来维护。在国防和军队廉政体系建设中必须牢固确立党法党规的权威性、规范性和执行力，确保党的意志主张和决策部署在军队得到不折不扣贯彻执行，保证部队绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。还要健全和完善党领导军事法治的各项制度包括工作机制和程序，保证党的领导制度的全面落实。近10年来，郭伯雄、徐才厚以坚持党的领导为名，行个人领导之实，拉帮结伙，排斥和架空党的领导，对党法党规采取选择性适用，往往是以军队特殊为名再搞一套，导致党内法规制度不经其批准就不能在军队中贯彻和适用，他们置国家和军队根本利益而不顾，弄权压法，大肆谋取个人私利，党的廉政规范对其根本不起作用，不仅给国防和军队建设造成了极大危害，也败坏了党的形象，破坏了党法党规的权威性和严肃性。这些反面教训说明在国防和军队廉政建设上不能再热衷于做形式主义的表面文章，搞好看不中用的花拳绣腿，不能再出现以军队特殊为名，选择性执行党法党规，必须排除各种公开与隐蔽的干扰和破坏，对于哪些党法党规在国防和军队建设领域的适用及执行必须由中央做出决定，必要时由中央主导制定在国防和军队建设领域的实施细则，将廉政建设的领导权始终牢牢掌握在中央，将党的领导原则真正落到实处。

(三)加快国防和军队廉政体系建设的立法

建设中国特色国防和军队廉政体系，必须首先完善立法，发挥立法的引领和推动作用，使廉政建设建立在可靠的法治保障基础之上。新中国成立以来，国防和军队廉政体系依托党和国家廉政体系建设的成果，先后在不同时期制定了一系列廉政法规制度，如仅2006年以来，军队新建立和完善的反腐败法规制度已经有100多项，如2006年中央军委出台了《建立健全军队惩治和预防腐败体系实施意见》，明确要求制定103项具体法规制度，建立完善的军队反腐倡廉制度体系，在2008年颁布的《建立健全军队惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》中又提出要建立完善68项法规制度。十八大以来，又加大了廉政建设重要领域的法规制度建设，还有许多正在制定过程中。但从党内法规制定的执行效果看并不理想，为有效应对国防和军队建设领域的严重腐败现象，必须加大全方位的立法，构建完整的国防和军队廉政法治体系。

1.完善国家廉政立法。我国在实行依法治国、建设中国特色法律体系过程中，逐步健全了各个重要领域的法律制度，形成了覆盖国家和社会生活各个主要方面的相应法律部门和法律体系，在全面推进依法治国中发挥了重要作用。但是，在对国家政治和社会生活中具有重大影响的廉政法治建设方面还缺少一部专门法律或基本法律，离形成国家廉政法律体系或法律部门还有较大差距。在国家层面，应当从国家面临的严峻反腐形势出发，由全国人大常委会制定廉政或反腐败基本法，如制定《中华人民共和国廉政基本法》，对所有党政军行业和从事公务管理职责的人员廉政行为及准则做出明确法律规范，加大法律约束力。同时，可考虑在国家廉政专门法律中专设一章对国防和军队领域人员的廉政行为做出明确要求，并作为国防和军队廉政体系的骨干支柱和基本法律依据。还可在正在修订的《中华人民共和国现役军官法》中对各级军官的廉政行为做出明确法律规范。

2.国务院和中央军委加紧制定相关法规。由于受到国家立法周期等各方面因素的影响，在国家廉政立法暂时还不能出台的情况下，应充分发挥国务院和中央军委的立法功能，由国务院和中央军委依据宪法和相关法律，联合制定国防和军队廉政国防法规，对国防和军队建设领域的廉政和反腐败做出明确规定，制定严格的奖惩措施，并充分运用国家最高行政和最高军事机构的职权，形成军地共同推进廉政法治建设的体制和机制，让国防和军队建设领域的廉政行为得到国家和军队各级的法律保障和支持，让各类腐败行为没有藏身之地。

3.国家有关部门和军队各总部、军兵种制定配套专项规章。国防和军队建设涉及诸多领域和行业，其中的廉政建设和反腐败工作在不同领域和行业中都有不同的具体规范和特殊要求。如军事训练、政治工作、后勤保障、装备管理、军事科研、国防工业生产和海空军、二炮部队等工作领域都存在各自的廉政重点和腐败高发区，如军事训练中的成绩考核验收，士官的留队改选和晋升，政治工作中的干部使用、晋升和招生送学，后勤保障中的财务、物资分配，装备管理中的研制和采购，军事科研的课题立项、成果认定和经费管理，等等，都需要专门的行业廉政规章，还有一些涉及权钱物的军地共管行业及项目，也是腐败高发区和廉政规范的重点，亟待国务院与国防建设有关的部门和军队有立法权的机关从实际出发，单独或联合制定具体的廉政规定或配套法规，加以科学严密的规范。

三、发挥和强化中国特色国防和军队廉政体系的法治功能

中国特色的国防和军队廉政体系建设必须以党的廉政法治创新理论为指导，着眼现实需求，在充分吸收借鉴中外廉政有益经验的基础上，不断强化廉政体系的法治约束和规范功能，勇于攻克各种廉政难题和障碍，使静态的体系成为动态的廉政和反腐法治利器，并在增强廉政建设功能的同时，提升廉政主体的廉政法治观念和法治意识，全面提升国防和廉政体系建设的水平和质量。

(一)创新国防和军队廉政体系建设的思路

构建中国特色的国防和军队廉政体系必须树立全新的法治观，打造廉政体系建设的升级版。在国防和军队廉政体系建设的思路上可以着眼三个转变。

1.国防和军队廉政体系建设的重心逐步从物资经济利益查处为主向思想作风和政治品行考察并举转变。经济和物资利益固然是廉政体系建设的着眼点，但是作为国防和军队廉政体系建设的特殊性来讲，必须要强化对从事国防和军队建设的军人、党员和国家公务人员的政治思想和道德品质的要求，将对经济物资利益的拒腐蚀与政治思想的拒腐蚀，与党中央在政治上始终保持一致紧密结合起来。这是国防和军队建设的性质和重要地位作用决定的。如在涉及重大问题、重要事项时按规定向组织请示报告，严格执行领导干部个人事项报告制度，遵守政治规矩，自觉接受党组织教育和监督等也应是国防和军队廉政建设的重点。

2.国防和军队廉政体系规范的重点由基层单位和中低层干部向统率机关和高级干部转变。习近平特别强调：“军委的同志要旗帜鲜明反对腐败，带头遵守廉洁自律各项规定，带头遵守中央关于领导干部工作和生活待遇等方面的规定”*《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室编，北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015年版，第93页。,不要一讲依法治军就眼睛向下，认为法治是“领导治部属”“上级治下级”“官治兵”的手段，依法治军关键是依法治官，依法治权，“要着眼于深入推进依法治军、从严治军，抓住治权这个关键，构建严密的权力运行制约和监督体系”*《习近平在中央军委改革工作会议上强调全面实施改革强军战略 坚定不移走中国特色强军之路》，载《解放军报》，2015年11月27日第1版。。尤其是 领导干部要自觉培养法治思维，带头学法尊法守法用法，自觉做依法治军的带头人。“各级特别是领导干部要带头遵法学法守法用法，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，按规则正确用权、谨慎用权、干净用权。”*《习近平在视察第13集团军时强调 深入推进政治建军改革强军依法治军坚定信心狠抓落实开创强军兴军新局面》，载《解放军报》，2016年1月8日第1版。“要带头清廉自律，坚决不搞特殊化、不搞特权、不搞不正之风，不搞腐败。”*《习近平国防和军队建设重要论述选编》，中国人民解放军总政治部编印，北京：解放军出版社，2014年版第177页。国防和军队廉政体系的建设必须将重点放到对人、财、物管理有决定权的各级机关和领导干部，严格生活待遇标准，明确各项待遇底线，从源头上推进廉政，根治腐败。

3.国防和军队廉政建设由注重对个人行为的约束向同步强化对各级组织的约束转变。长期以来，国防和军队廉政体系建设的规范重点往往都是指向个人的行为，少有对各级组织包括党的组织的相应廉政监督规范。而在国防和军队廉政和反腐败实践中，暴露和反映出的问题看，很多案件都反映出单位风气不正、组织涣散、搞团团伙伙、正不压邪，甚至集体窝案，搞利益交换，一些单位部门之间利益争夺也比较严重。为此，为发挥国防和军队廉政体系的功能，必须将对单位和组织的廉政行为作为监督考察的重点，强化对各级组织和机构的廉政监督和问责，明确廉政第一责任人，对发生重大腐败案件的单位领导和负责人也要同时追责。

(二)突出国防和军队廉政体系建设的重点领域

国防和军队廉政体系建设面临的任务十分艰巨,必须抓住制约国防和军队廉政建设发展的重点领域和发展瓶颈，重点突破,以点带面,取得全胜。

1.完善国防和军事审计职能。要探索将国防和军队审计纳入国家统一审计，接受全国人大的监督,从根本上截断经济腐败“血脉”和财物来源，从制度上保证和促进国防和军队廉政建设。在国家统一的审计制度建立之前，可逐步提升军队各级审计机构隶属关系，如2014年11月6日，解放军审计署由总后勤部划归中央军委建制*>解放军审计局(1992年改称解放军审计署)自1985年成立以来，一直归属后勤部建制。1985年7月，中央军委颁发的《总后勤部机关编制表》载明：“增设军委审计局，编制干部29人，其中：局长1人，副局长2人。下设办公室、装备财务审计处、工薪事业审计处、工程企业审计处和政治协理员。”对外称中国人民解放军审计局。1987年2月，中央军委颁布的《中国人民解放军审计工作条例(试行)》第6条规定：“各级审计机关的审计业务工作归单位首长领导，建制归后勤部。”1995年4月，中央军委颁布的《中国人民解放军审计条例》第7条规定：“中国人民解放军审计署在中央军事委员会的领导下，主管全军的审计工作，对中央军事委员会负责并报告工作，日常工作由总后勤部领导。”2007年1月中央军委修订颁布的《中国人民解放军审计条例》第10条规定：“解放军审计署在中央军委的领导下，主管全军审计工作，对中央军委负责并报告工作，日常工作由总后勤部领导。”，在中央军委领导下主管全军审计工作，对中央军委负责并报告工作，其党的建设、政治工作和行政管理由军委办公厅领导。这是着眼实现党在新形势下的强军目标，加强对军队经济活动审计监督做出的重大决策。在条件时机成熟时，将军队审计与国家审计接轨，将所有有关国防和军队建设事业的审计事项由统一的国家审计机关负责审计。

2.严格选人用人制度。前一个阶段，人民网通过“态度调查”得出老百姓最痛恨的五种官场“汰优择劣”即“逆淘汰”现象：“任人唯钱，小人淘汰君子”，“任人唯亲，平庸淘汰杰出”，“任人唯圈，污浊淘汰清廉”，“任人唯顺，奸诈淘汰忠勇”，“任人唯闹，劣质淘汰优良”*人民网，http://opinion.people.com.cn/n/2014/0923/c1003-25718522.html。，这些现象在国防和军队建设领域都是不同程度地存在着，直接危害着国防和军队廉政建设的生态，完善选人用人制度是推进国防和军队廉政建设的重点工程。如2015年2月，中央军委印发了军队干部选拔任用工作监督管理的五项制度，《关于加强新形势下选人用人工作监督的意见》和《军队领导干部秘书管理规定》，总政治部印发的《关于严格落实军队干部任职回避制度若干问题的规定(试行)》《军队后备干部工作规定(试行)》和《作战部队指挥军官任职资格规定(试行)》*中国政府门户网站：《中央军委、总政治部印发关于加强干部选拔任用工作监督管理的五项制度规定》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-02/25/content_2821720.htm. 2015-07-01。。这五项制度规定，重点对构建选人用人工作监督体系提出思路举措，对领导干部秘书选拔配备和教育管理监督等做出明确规范，对领导干部亲属和身边工作人员严格任职回避做出具体规定，对后备干部遴选条件、数量结构、选拔培养和动态管理等加以调整完善，对作战部队指挥军官任职年限、任职经历、专业资质、任职培训等做出明确规定，为适应强军兴军要求正确选人用人，进而实现党在新形势下的强军目标提供了重要依据和制度保证。

3.补齐廉政体系“短板”。目前的国防和军队廉政体系，实际上是分别由政府负责的国防建设事业和军队管理的军事工作两大体系内运行，相互衔接不畅，形成了军地之间的管理交叉结合部，也是国防和军队廉政建设的“短板”和问题多发区。出现这种情况的原因是多方面的，包括法规制度、管理体制、领导责任和廉政等问题，也是官兵利益最易受到损害而又缺乏维权和救济机制的问题。如从新兵入伍到退役就业，从国防生或大学生提干到转业安置或退休，从地方军工企业生产的军需、武器装备到采购和配发部队，从军营军事化管理到社会化保障等各种各类军地之间的衔接环节，都有因监督不到位而产生的腐败空间，存在亟待解决的各类矛盾问题，却又不能引起足够的重视。为此，在国防和军队廉政体系建设中必须做到全领域和全要素覆盖，补齐广大官兵关注的“短板”，不留廉政的死角。

(三)改进完善国防和军队廉政体系建设的工作方式

构建国防和军队廉政体系必须要在发挥廉政机构的作用，改进工作方式上下功夫，创造性地开展工作，使现行廉政体系的功能和潜力充分发挥出来。

1.廉政工作要由被动受理向主动追查转变。现行国防和军队廉政机构的职能主要是由各级党的纪律检查委员会和监察机关承担，纪律检查委员会是党的专门机关，监察机关是人民政府行使监察职能的机关，两者合署办公具有高度协调一致，形成合力的优势。纪检监察制度的设计初衷是通过党组织和行政机关的内部监督有效维护党纪政纪、使违纪违法行为止于未萌或初现，实际上是一种监督关口前移，便于及早发现问题、挽救干部，防止出现昨天宣传的“孔繁森”今天突然变成“王宝森”的情况。就目前国防和军队纪检监察工作的情况看，长期以来是被动式的坐等上门的多，主动发现问题出击的少，一些部门对待举报线索不认真对待，不讲原则，往往是看领导脸色和意图办事，甚至有的成了保护违法违纪官员、化解违纪违法举报的销案部门。为此，纪检监察机关履行职责应由被动追查向主动办案转变。这种在实践中，纪检监察机关“不告不理”的运行方式，既于法无据，也不利于制度设计目标的实现。在《中华人民共和国行政监察法》第18条所列的检查职责、《中国共产党党内监督条例》第8条以及《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第1、2条等条款*军队内部也有相关规定，如《中国人民解放军监察工作规定》第10条第1项，《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》第13条第1-4项。也都体现了对纪检监察机关主动作为的要求，但还很不够，需要在制度设计上，调动和发挥纪检监察部门的主动性，有一句形象的比喻，现在是老鼠满街跑，猫却坐在办公室办公。

2.由各级廉政部门的监督向拓宽广大官兵和群众监督渠道转变。国防和军队廉政事业不仅是以纪检监察机关为主体的廉政机关的事，也是关系到广大人民群众、部队官兵和全体党员切身利益的事，必须紧紧依靠和发挥各类监督主体的作用，打破纪检监察部门神秘主义、封闭主义、关门主义倾向，充分发挥基层官兵和普通党员及广大群众的主体作用，为其监督和建言献策提供高效的平台，让他们有更多的发言权，如创新领导干部个人财产申报及核查制度，保证官兵和群众对领导干部的财产等公示项目的知情权、监督权。要将专门机关的监督与非专门监督有机结合，多听来自不同渠道的批评建议不但无害，而且是有益国防和军队建设的健康发展。畅通监督渠道上，还需要多方面的制度保障，以解决好渠道不畅通、信息不对等、安全无保障等问题。

3.创新廉政工作机制，形成廉政机构合力。要勇于探索廉政体系在工作方式上的创新机制。廉政工作涉及国防和军队建设各个领域，一方面需要军地之间各相关机构形成合力，可探索军地的廉政机构包括纪检监察部门之间的联合办公或联席会议机制，必要时可联署办公，共同应对和解决军地之间在国防和军队建设领域的廉政与反腐败问题。另一方面要理顺军队内部的廉政机构，建构和发挥所有军队相关机构的廉政反腐功能，如2009年3月，为加强军纪委建设，经中央军委批准，总政保卫部长、解放军军事法院院长、解放军军事检察院检察长参加军纪委工作，担任委员，军纪委成员增至13人。大单位纪委成员组成也作了相应调整，增加了纪委的组织力量。这些措施为推进军队廉政机构改革创新提供了有益借鉴。同时，廉政机构打铁还需本身硬，要注重对监督者的监督，适时将廉政监督的重点和力量对准廉政机构自身建设，建立廉政追责机制，对有案不立，徇私枉法，跑风漏气，甚至打击报复等，要加大追责。对于该办没办，该答复没有实事求是答复，甚至违背客观事实，弄虚作假的要加大追究力度，全面保证各级廉政机构的政治纯洁可靠，强化其履职尽责的主动性，成为维护党和国家事业健康发展的牢不可破的坚强堡垒。

[1]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[2]习近平国防和军队建设重要论述选编[M].解放军出版社，2014.

[3]习近平国防和军队建设重要论述选编(二)[M].解放军出版社，2015.

[4]习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].中央文献出版社，中国方正出版社，2015.

[5]丛文胜，等.国防法治——国防和军队建设法治化[M].解放军出版社，2016.

〔责任编辑：张毫〕

2016-07-18

丛文胜(1953-)，男，山东文登人，教授，博士研究生导师，从事军事法、宪法、廉政法治和战争法研究。

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