■ 宋纯利 宋 政
我国军民融合深度发展存在问题及对策措施
■ 宋纯利 宋 政
目前,我国的军民融合深度发展,与世界发达国家相比,还存在顶层发展战略不完善、组织领导机构不健全、政策法规制度不完备、技术标准体系不互通、新兴领域融合不深化、体制机制运行不顺畅等问题,为实现富国与强军的统一,就需要针对问题提出相应的对策措施。
党的十八大提出,要坚持走中国特色军民融合式发展路子,坚持富国和强军相统一;习主席在十二届全国人大二次会议解放军代表团会议上强调:“实现强军目标,必须同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章”,并把军民融合发展上升为国家战略,要求加快形成全要素、多领域、高效益的军民融合深度发展格局,使经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展。为贯彻落实习主席这一重大思想成果,就需要找出制约我国军民融合深度发展的问题,才能有的放矢,更好地实现富国与强军的统一。
近年来,我国在军民融合发展上迈出了坚实步伐,取得了丰硕成果,促进了经济实力和国防实力的同步增长。但总体上看,目前我国的军民融合层次还比较低,范围还比较窄,程度还比较浅,与强军目标的要求相比,与世界发达国家军民深度融合相比,还存在不小差距,主要体现在以下几方面。
(一)顶层发展战略不完善
战略规划布局事关融合成败。当前,我国军民融合深度发展缺乏顶层战略规划设计和统一领导,部门职能存在交叉,多头管理问题较为突出。从近年来我国推进军民融合式发展的实践探索来看,地方经济建设与国防建设规划布局军地衔接不够、资源、技术和人才军民双向共享不足的问题比较突出。出现这一情况,在于目前我们军民融合式发展的顶层设计统筹不够、军地脱节的情况比较明显,导致国防需求没能很好地融入地方经济社会发展规划中,国防建设不能充分利用地方经济社会发展成果。以国防科技工业为例,政府对国防科技工业的能力建设和产业发展按照军民属性分线管理,不利于军、民两方面科研生产能力和两类产业的整体规划、统筹兼顾,军地科技资源和科研成果难以共享。
(二)组织领导机构不健全
军民融合是党和政府的意志,需要权威机构协调管理。目前我国军民融合还存在体制机制障碍,一些跨军地、跨部门的协调机构还不能真正发挥牵头、统筹、协调作用,难以逾越军民融合条块分割的体制性障碍,难以破除融合主体的利益藩篱,军民融合发展中各自为政、管理分散、职能重叠问题还比较突出,跨军地、跨领域、跨部门的军民融合重大事项还缺乏统筹管理。
(三)政策法规制度不完备
近年来,从国家到地方都相继颁布出台了一系列促进军民融合式发展的政策规定,融合发展的政策法规环境得到很大改善,但总体来看,现有的法律法规体系还存在一些问题。在军民融合发展规划、制度安排、政策保障等方面还缺乏高层次、统一的法律规范,现行的一些法律法规和行业政策明显滞后,军工领域“门槛”过高等问题仍然没有得到很好解决,影响制约了军民技术双向转移和民用企业参与国防建设的热情。相关法律法规体系涉及面较窄,缺乏促进融合的基本法律。同时,在融合促进、信息资源利用和动员、军队人才培养、部门协同、国防教育等许多领域还没有专门的法律法规。而且相关融合建设法规的强制性、操作性、执行力都不够强,激励政策的优惠度也明显偏低,基本上是“谁参与、谁吃亏”。
(四)技术标准体系不互通
标准化是军民融合的基础工程。现代军事装备技术的军民通用率要求已达80%以上。按照这个指标,我国军用、民用标准的通用程度还比较低,一些民用飞机、船舶和大型机械装备征用后,改造起来特别麻烦;现有铁路、公路和港口码头等大型基础设施难以满足部队重型装备的运输、装卸需求。近几年,军民标准互联互通虽然已在逐步推进,产生了积极影响,但由于缺乏有效战略支撑,推进过程并不顺利,真正作用未能发挥。在武器装备发展方面,我国军用标准和民用标准仍然是完全不同的两套体系,这不仅直接影响了武器装备的现代化,而且还形成了军民融合的技术壁垒,制约了军民标准互联互通对军民融合深度发展的促进作用。
(五)新兴领域融合不深化
当前,武器装备科研生产、军队人才培养、军队社会化保障和国防动员四大重点领域军民融合发展扎实推进,但网络信息技术、高端装备制造、海洋资源、航空航天、新材料等领域融合力度不够,金融、保险、物流、通信等服务业领域融合的途径和办法不多,存在“传统领域合作多、全面系统推进少,事业管理层面多、产业发展层面少”的问题,全要素、多领域、高效益的深度融合发展格局还没有真正形成。
(六)体制机制运行不顺畅
近年来,随着认识和实践的逐步深入,我国军民融合式发展体制机制建设有了很大改进和提高,但军民分割、自成体系、封闭运行的管理体制和运行机制格局尚未得到根本扭转,还存在指导关系不顺畅、主体权责不清晰和运行机制不健全等问题,一定程度上影响制约了军民融合的质量效益。在需求对接机制上,需求提报程序不规范,军地对接主体不明确,存在“有需求难对接、有资源难利用”的现象;在资源共享机制上,军民标准不接轨,补偿机制不健全,“民参军、军转民”渠道不畅通,造成重复建设、资源浪费现象;同时,军民融合在组织协调、项目报批、工作落实上还存在相互扯皮问题,造成“融与不融一个样,融好融坏一个样”的现象。
军民融合的本质就是要是打破军民界限,在国家利益平台上配置资源,从而提高整体资源利用率和国家整体建设效益。因此,针对我国军民融合存在的问题,提出相应对策措施,才能更好地推进有中国特色的军民融合向深度发展。
(一)搞好顶层规划,确定军民融合深度发展的战略方向
推进军民融合深度发展,首先必须搞好顶层规划设计,从国家战略上指明发展方向。一是要研究论证并制定军民融合深度发展战略。要按照与国家总体发展战略和国防军队发展战略相适应,与社会主义市场经济发展进程和中国特色军事变革相适应的原则,在科学论证的基础上搞好整体设计,周密制定战略规划,合理确定军民融合深度发展的阶段性战略目标、战略重点和战略举措等。要根据环境变化,适时调整规划,保持顶层设计的科学性、前瞻性、实践性。二是把军队建设规划纳入国家发展总体规划。将军队“十三五”规划需求与国民经济和社会发展“十三五”规划紧密地衔接起来,把军队基础设施建设融入国家基本建设体系,把军队人才培养融入国民教育体系,将军队信息化建设融入国家信息化建设体系,把军队后勤保障融入经济社会保障体系,把国防动员融入国家应急管理体系,在优化资源配置中提高资源利用效益。三是认真制定好军民融合计划。要加快制定军民两用技术转移计划,将国防科技发展纳入国家科技发展计划中,在国家组织的重大基础科学研究和重大前沿技术开发中,充分满足国防发展需要,形成以国家为主体的高新科技基础支持体系;各部门、行业建设发展计划,应明确军队发展的用途。通过规划计划的进一步完善,形成上下衔接、横向协调、便于落实的规划计划体系,有效落实军民融合深度发展的战略目标和任务。
(二)健全管理机构,加强军民融合深度发展的组织领导
健全管理机构、完善组织领导是推进军民融合深度发展的根本性、长远性举措。我国目前的军民融合式发展管理体制,实行的是军队和地方两条线各自运行的机制。在军方,是由军委——军区——驻大中城市军以上机关等三级机构牵头,侧重军队建设;在地方,是由国务院——省政府——市政府三级机构负责,侧重经济建设。对应与此,一是国家层面设立权威领导机构。打破原有独立的军民融合管理体制,以现有的统筹经济建设和军队建设的领导小组为基础,建立新的军民融合发展机构,由国务院、中央军委首长任主要领导,国家发改委和军队国防动员总部为牵头单位,国务院相关部委和军队相关部门参与,主要负责统筹管理军民融合工作,组织制定军民融合深度发展的战略规划、方针政策等,从顶层解决军民融合分离问题。二是战区层面设立有力执行机构。以省政府、战区国防动员委员会和战区军队保障社会化工作领导小组为基础,建立军民融合发展机构,由相关省政府、战区主要领导任领导,成员包括战区各相关部门领导、辖区内各省政府机关领导,负责贯彻执行国家融合式发展战略,筹划执行本战区内军民融合深度发展规划计划和具体项目等。三是在地市层面设立军地协调机构。组建由驻地部队机关、市政府部门、企事业单位和社会团体代表共同参加的军民融合发展协调机构,通过采取民主协商、联席会议、联合办公等多种形式,及时协调解决具体层面军民融合发展过程中遇到的问题,积极配合完成平时和战时军队赋予地方的各项军民融合建设任务等。
(三)完善法规制度,加大军民融合深度发展的政策扶持
宏观政策、法律法规、行业条例和具体实施规则是实现军民融合有序运行的外部保障。军民融合深度发展是国家行为,不可能完全由市场主导,应由国家提供必要的政策扶持和法规保障。一是制定有中国特色军民融合顶层法则。抓紧出台《军民融合法》,从宏观上明确军民融合发展中政府、军队、企业及社会组织等主体的权利、义务和责任等,解决制度规范不足、可操作性不强等问题,在制度化轨道推动军民融合深度发展,实现从主要依靠行政向行政、经济、法律手段并用转变。二是清理与军民融合式发展战略不适应的法规制度。对以往制定诸如装备研制生产、后勤保障、人才培养、国防动员等方面的法规,有关制约军民融合深度发展的内容,应当在认真清理完善,并纳入国家立法的层面统筹考虑,从法规角度确保军民融合式发展顺畅、有序、深入推进。三是制定新兴领域军民融合法规。针对未来信息化作战,在战略新兴领域,重点研究制定和出台网络安全、信息资源动员、城市防护、测绘地理信息、气象水文、计量标准、电磁频谱、航空航天、无人装备平台等方面的军民融合法规,并完善相关优惠政策,引导和带动民用先进技术转移进入军用领域。
(四)统一标准规范,消除军民融合深度发展的技术壁垒
标准规范在支撑军、民技术双向转移,促进军、民产品一体化中发挥着重要作用,是中国特色军民融合深度发展的重要技术基础。当前,为消除我国军用标准和民用标准是完全不同的两套体系的障碍,就要做到以下三点:一是要完善军用标准体系。坚持把新的标准化建设作为军民融合的切入点,把着力点放在创新军用标准和规范上,不断推行军事标准改革,对过去的军用标准和规划进行清理、审查,废止不适用的军用规范,逐步完善军用标准体系。二是要实现军民两用技术标准的统一。为构建军民两用的技术标准,要对军用标准和民用标准进行统一规范。要通过认真分析对比军用、民用两大标准,分析判断哪些民用标准可以满足军事需求,对相关民用标准作进一步完善,逐步扩大军品和民品的通用化、标准化和系列化程度。三是制定设施设备军民兼容标准体系。由于我国军、民用标准的通用程度低,一些铁路、公路和港口码头等大型基础设施难以满足部队重型装备的运输、装卸需求。部分民用飞机、船舶和大型机械装备被部队征用后难以进行技术加改装,也制约了军民融合式发展效率的提高。因此,为适应未来信息化作战需求,在制定基础设施及大型装备军民兼容标准体系方面,既要考虑满足经济发展和百姓日常生活需要,也要考虑未来军事人员和武器装备作战行动需求。这既有利于充分发挥民用经济的兼容性,又可以节省国防项目建设和维护的费用。
(五)坚持灵活适度,把握军民融合深度发展的范围边界
在推进军民融合发展的广度和深度等边界上,要坚持灵活适度的原则,逐渐形成中国特色。一是在融合广度上。应从武器装备科研生产体系,扩大到军队人才培养体系、军队后勤保障体系、国防动员体系,促进国防领域和军用领域科技成果、人才、资金、技术、信息和物资等要素共享利用;充分利用市场体系,积极推进军队保障社会化,在物资筹措、供应、储备、修理等方面,广泛依托市场依托社会力量搞保障,并逐步向海洋、太空、信息网络、电磁空间等新兴领域全方位延伸。二是在融合形式上。要注意防止军民分离化和完全一体化两种错误倾向。分离化的做法和军民融合背道而驰,应坚决摒弃。军民融合也应杜绝军民完全一体化,从国外来看,即使军民融合程度再高,总会有15%左右的关键技术为军用核心技术,因此,军品科研全部走市场化之路,搞货架供应,不应成为我国军民融合的高级形式。三是在融合深度上。一方面要加大融合的深度,另一方面,由于我国的环境和条件与西方发达国家大不相同,他们推进军民融合式发展可以依托军事联盟内的国际合作,我国不但没有这种优势,而且还要面对西方的技术封锁等不利因素,加之我国的经济技术基础还比较薄弱,这就决定了我国在融合深度上应比发达国家要低,特别是在核心军工能力方面应比西方国家保留得要大一点。
(六)加强沟通协调,建立军民融合深度发展的资源共享机制
军地资源共享的范围越大、程度越深,军民融合的实现程度就越高,军民融合的经济效益就越明显。一是着力构建军民融合协调机制。加强军队与政府之间、军队各部门之间、政府各部门之间沟通联络,包括完善军地双方定期重大情况报告制度,依托国家和军队综合职能部门,及时收集和通报军地双方有关军民融合需求、项目建设等重大情况,使军地双方彼此了解,增强工作的针对性和有效性。二是要及时协调解决军民融合过程中的矛盾和问题。无论是融合的领域、项目、技术等方面,或是融合过程中出现的政策缺位、融资困难等难题,当市场之手不能解决利益分配时,军民双方都要站在国家利益层面上,本着互利共赢的原则,协商对话,化解矛盾,真正把军民融合工作落在实处。三是建立资源共享机制。在物力资源建设和使用上,打破军民分割、相互封闭的传统界限,建立起军民相互促进的良性互动机制,实现军民两系统在项目立项、资源配置等方面的真正融合。例如,国家和地方在铁路、港口、机场等大型公共基础建设以及光缆、移动通信、卫星通信网络等信息化基础建设方面,不仅要考虑经济建设需要,而且应当充分考虑军事和作战需要,做到寓“战场建设”于“经济建设”之中,使投资能获得经济和军事双重收益;在人力资源建设与利用上,军队科研和教育要充分依托地方资源,使国防建设和经济建设协调发展获得持久的人才保障和智力支持;在信息资源共享上,完善军民信息资源共享和互通机制,建立公用信息资源军民共享平台,加强军队需求与地方技术、产品的信息沟通渠道,推进科研成果的双向转移。
作者简介:(宋纯利,广州军区联后勤部财务部会计师;宋政,华南农业大学教师)