论政府机关绩效预算的战略与战术

李庆

论政府机关绩效预算的战略与战术

李庆

文章借鉴“6S战略管理体系”探讨政府机关绩效预算的战略模型，从预算编制、批复、执行、决算与评价的具体过程谈论政府机关绩效预算的战术，通过战略与战术的呼应与对接，实现政府机关绩效预算的有序与高效。

政府机关 绩效预算 战略 战术

一、引 言

当前形势下，政府改革与廉政建设是时代的主题，如何顺应时代的需求，树立“花钱必问效，无效必问责”的理念，改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本是政府机关绩效预算的科学发展方向。科学发展观要求世界观与方法论的统一。探讨绩效预算的战略是从世界观的角度研究绩效预算的目标策略，谈论绩效预算的战术是从方法论的角度分析绩效预算的具体方法。绩效预算战略与战术的协调统一是世界观与方法论的统一，是保证绩效预算科学发展的根本。

二、政府机关绩效预算的研究背景与内涵

（一）政府机关绩效预算的国内外研究背景

绩效预算萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”报告，1912年，美国联邦政府提出的政府官员应当把支出与提供的成果相结合的理念标志着绩效预算思想的产生。后来、英国、澳大利亚、新西兰、加拿大等OECD成员国纷纷进行了以结果为本、绩效导向的预算改革。90年代后，韩国、菲律宾等一些新兴发展中国家也加入了改革的大潮，目前已经有50多个国家不同程度地实施了绩效预算。

我国绩效预算的研究开始于20世纪90年代末山西财经学院学报刊载的《行政事业单位应建立绩效预算制度》一文，2004年后随着项目绩效评价试点工作的开展，绩效预算的研究开始得到重视。经过十几年的探索，绩效预算对于政府机关预算管理的重要意义已经达成共识，它可以提高政府资金的使用效益，是政府机关预算管理今后长期的发展方向。

（二）政府机关绩效预算的内涵

美国管理与预算办公室将绩效预算定义为：“绩效预算是这样一种预算管理制度，它要求预算单位请求拨款时须明确阐述：所要达到的某种合意的目标；为实现这些目标而拟定的支出计划需要花费多少；用哪些可量化的指标来衡量其在实施计划的过程中取得的成绩（或工作完成情况）。”

绩效预算要求政府机关对其使命、目的和目标进行战略规划并制定绩效计划，同时提供一个量化评估系统，从战术上制定能够达到理想结果的具体方式方法，并根据结果调整预算。

三、当前政府机关绩效预算的现状分析

（一）规章制度不断完善，管理框架初步形成

我国先后出台了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》、《预算绩效管理工作考核办法（实行）》、《预算绩效评价共性指标体系》等一系列规章制度，围绕全过程预算绩效管理，着力战略指导思想的建立。从绩效目标、监控、评价试点、结果反馈及应用等方面，初步形成了绩效预算管理的框架体系。

（二）试点范围的广度与深度不断扩大

一方面是各级政府机关绩效预算管理试点范围的横向扩张。另一方面是绩效预算由项目支出评价到整体支出评价，由本级支出评价到向下级支付资金评价，由总体评价向重点领域探索等逐步深入的纵向扩张。

（三）绩效预算体系与制度不完善

体系与制度建设是绩效预算的基础，当前绩效预算体系的目标、监控与评价各环节衔接不够紧密，绩效预算制度还存在定位低、重点不突出等问题。从长远的角度看还需要进一步完善，建立事前有绩效目标、事中有绩效监控、事后有绩效评价的首尾衔接的预算绩效管理体系。

（四）绩效预算基础工作薄弱，执行方式存在制约

一是我国政府机关绩效预算工作仍处于起步阶段，各项指标体系、信息系统、人员队伍、专业绩效评价机构建设等基础工作有待进一步提高。二是绩效预算强调绩效理念和结果导向，传统的预算管理是一套关于“投入”的管理体系，追求的是预算编制方法的技术改进，这种执行方式容易导致拨款与效果脱节，经济责任不清。从传统的预算管理模式到绩效预算的转变需要一个循序渐进的过程。

（五）绩效预算制度建设与预算执行脱节

虽然绩效预算宏观层面制度建设不断完善，但是在预算编制、执行、决算中存在对绩效的忽视，致使制度建设与执行推进脱节，绩效目标管理、绩效监控和绩效评价体系尚未完善。

四、绩效预算战略模型构建

（一）6S管理体系简介

6S管理体系实质上是一种战略管理控制系统。它包含业务战略体系、全面预算体系、管理报告体系、内部审计体系、业绩评价体系和内部审计体系6个子系统。其中业务战略体系负责构建和分解战略目标；全面预算体系负责控制标准的制定，起到落实战略的作用；管理报告体系和内部审计体系构成了内部控制报告，发挥监控战略有效进行的功能；业绩评价体系和经理人考核体系则负责引导和推行战略实施。战略目标分解、控制标准制定、内部控制报告、经营业绩评价、管理者报酬都是围绕战略的实施而进行的，目标是确保战略被有效执行。

6S管理体系不是单项职能的简单汇总和无序集合，其独特之处来自于各项S的相互适应和相互支持，形成一个紧密连接、环环相扣的管理链条，是一个以战略为核心的一体化的有机组合。业务战略体系和全面预算体系相互结合为战略实施及其控制提供了依据和前提。管理报告体系为战略实施控制和业绩评价提供信息与数据，内部审计体系保证了评价结果的客观和真实性，经理人考核体系为管理者实施战略和控制战略实施提供动力和压力，业绩评价体系为奖金计算及其分配提供依据和前提。

（二）绩效预算6S管理体系的建立

1、模型构建及职能说明。借鉴6S管理体系理念，将绩效预算作为政府机关的战略之一，由绩效预算委员会、预算管理中心、执行评价中心、归因反馈中心、监审报告中心及内审中心6个模块组成，每个中心由不同的部门或部门组合管理。其中政府机关各级各部门相关人员组成绩效预算委员会，负责构建和分解绩效预算目标，围绕提高预算分配科学化水平，完善以绩效目标管理为导向的事前分配机制。预算管理中心即上级预算管理部门负责核定预算额度。执行评价中心及归因反馈中心由财务部门负责，围绕提高资金使用的合规性和有效性，建立以信息化、智能化为依托的事中预算执行监控机制。监控报告中心由监审部门负责，内审中心由财务部门负责，围绕强化主体责任，完善以预算绩效评价和结果应用为核心的事后预算监督机制。

图1 政府机关绩效预算6S管理体系

2、案例分析

2014年，全国海关关长会议提出“全面实施项目预算绩效管理”。财务司制定了海关预算绩效管理改革方案，并选取“进出口商品审价及化验归类管理项目”、“加贸单耗管理及保税物流管理项目”、“口岸电子执法系统运行维护费项目”、“海关重大装备集装箱检查系统项目”和“船舶吨税暂行条例筹备实施项目”五个试点项目分别在上海、北京、广州和深圳海关试行。

以海关总署绩效预算改革方案和管理细则为基础，现以某海关重大装备集装箱检查系统项目为例，探讨绩效预算6s管理体系。一是绩效预算委员会由分管财务工作关领导、财务处负责人、涉及项目绩效预算相关处室主要负责人、财务处经费预算负责人、设计项目预算隶属海关分管预算工作关领导及财务经费预算负责人组成预算委员会。每年“一上”前期，预算委员会召开绩效预算工作会，构建和分解绩效预算目标，按照“谁申请资金，谁编制目标”的原则，实现绩效目标与预算编制同步布置、同步上报；二是海关总署预算管理中心根据预算委员会上报的重大装备集装箱检查系统《项目基本信息》和《项目绩效目标》核定预算额度；三是财务部门作为执行评价中心与归因反馈中心，一要对绩效预算执行进行通报，二要对数据指标进行挖掘和分析，对照项目绩效目标，归因反馈，对预算执行进行调整和纠编。四是财务部门与监审部门要内外配合，通过内部审计与外部监审对绩效预算进行全面的评价分析，建立预算分配和绩效评价协调统一的激励约束机制，实施绩效问责，进一步明确监督责任与主体责任。

3、绩效预算6S管理体系优势分析

一是通过多个部门之间的协调配合，统一项目绩效预算战略思想，加强绩效预算信息对称。二是6个子系统环环相扣，与预算执行同步有序进行，有效提高绩效预算的执行透明度。三是每一环节责任明确，预算数据得到有效的跟踪与分析，通过激励约束机制与绩效问责，有力的解决了预算分配和绩效评价“两张皮”的问题。

五、绩效预算的战术管理

（一）“战前准备”

“战前准备”：指为实施战争而进行的各种准备的统称。比喻做好充分的绩效预算前期准备工作。

“一上”预算前期，预算委员会做好充分的绩效预算编制工作，一是明确项目概况、设立依据、设立的必要性及可行性分析；二是确定主体责任人、项目实施时间及年度资金申报计划；三是是明确投入指标、产出指标和效益指标，比如海关重大装备集装箱检查系统项目投入指标中项目总预算**万元、资金支出设备采购资金**万元、当年拨款预算执行率高于**%等，产出指标中设备安装完成时间*年*月、预计日均机检查验量**辆次/标箱/节等，效益指标中单个标准箱人工替代率**%、是否受中央领导及总署领导关注、是否降低企业通关成本等。

（二）“各个击破”

“各个击破”：指利用优势兵力将被分割开的敌军一部分一部分消灭。有时比喻将问题逐个解决。绩效预算“各个击破”的战术含义是指在找出预算编制、批复、执行、决算与评价环节的关键控制点，分别采取关键控制措施，从而实现绩效预算的无漏洞管理。绩效预算各环节关键控制点如表1所示：

表1 绩效预算关键控制点

根据关键控制点，采取相应的关键措施：

1、编制环节：（1）建立绩效预算内部管理制度，落实单位内部各部门的绩效预算编制主体责任；（2）采取有效措施确保绩效预算编制的合规性，财务部门应把握政策，做好基础数据准备和相关人员培训；（3）建立单位内部绩效预算编制、执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位之间沟通协调机制；（4）绩效预算编制应在对当年预算执行情况进行综合评价的基础上，结合下一预算年度工作计划完善编制方法、细化预算编制；（5）强化相关部门的审核责任，归口管理部门对归口管理范围内的业务事项进行合理性审核，财务部门对绩效预算建议数进行合规性审核，例如是否符合国家的政策要求等；（6）重大项目预算采取立项评审方式。对于建设工程、大型修缮、信息化项目和大宗物资采购等重大事项，对预算事项目的、效果和金额等方面通过成立评审小组、委托外聘专家及指定专业机构等方式进行综合立项评审。

2、批复环节：(1)一是财务部门统一管理绩效预算批复工作，二是预算管理岗将按法定程序批复的预算进行指标分解和细化，对绩效预算的名称、额度、开支范围和执行方式进行逐一界定，三是通过预算委员会对预算指标的内部分配实施统一决策；（2）财务部门收到上级预算批复后，按照各项目工作计划对预算资金进行分配，明确限定项目的预算金额、标准和具体支出方向；（3）为避免频繁的预算调整，可以合理采用内部预算批复即对于在预算批复时尚无法确定事项具体内容的业务，先批复该类事项的总额的方法，便于结合实际预留机动财力；（4）通过相关制度严控内部预算追加调整，拒绝无合理理由的追加调整。

3、执行环节：（1）绩效预算执行应由业务部门根据已批复的预算指标提出申请，不得超出可用额度并符合业务范围以及经费支出管理办法和细则的相关规定；（2）归口管理部门和财务部门审核执行申请，审批通过后，业务部门才能办理业务事项以及后续的报销；（3）财务部门严格审核业务部门借款申请或报销申请的凭证与票据，出纳岗依据审核后的资金来源和账户类型班磊具体资金支付业务；（4）预算委员会定期召开预算执行分析会，财务部门定期通报各项目上期预算执行情况，传达近期国家及上级有关部门出台的财务制度与规定；各项目负责人逐一介绍项目预算执行进度、下一步工作计划等，分析会研究项目预算执行中存在的问题并提出改进措施，提高预算执行的有效性。

4、决算和考评环节：（1）加强决算分析，建立决算与预算相互反映、相互促进的机制。（2）财务部门要根据项目基本概况、绩效目标、管理措施及组织实施情况、绩效目标完成情况等出具内审报告，分析为完成绩效目标及原因，说明下一步改进意见和建议。监审部门要以财务内审报告为基础，结合项目实际完成情况出具监审报告。预算管理委员会根据报告评价结果执行绩效奖励或问责。

（三）“循序渐进”

绩效预算作为新生的预算管理方法，要按照“先易后难、重点突出、协同一致、全面推进”的原则，有计划、有步骤的推进改革。一是善于总结经验，建立以绩效目标评审结果为核心的项目预算遴选入库评审机制，充实预算项目储备，实现绩效预算管理与部门预算滚动规划管理改革相融合，提升预算的科学性与可持续发展性；二是通过设立近期目标、中期目标、远期目标使绩效预算管理体系从试点单位初步建立到跟踪监控试点单位、绩效评价指标体系基本建立，再到绩效评价的内容逐步向单位整体支出延伸，绩效评价专家库不断完善，直到最终形成以绩效目标管理为导向的预算分配机制、以“信息化、智能化”为依托的预算执行监控机制、以预算绩效评价结合结果应用为核心的预算监督机制“三位一体”的绩效预算管理成熟模式。

［1］海关总署.海关财务制度选集（下册）.2016.1

［2］高级会计实务.财政部会计资格评价中心.经济科学出版社.2014.4

［3］马媛.政府绩效预算中的绩效信息.国家行政学院出版社.2014.6

Discussion on the Strategies and Tactics of Government Performance Budget

LI Qing
Shijiazhuang District Customs,Shijiazhuang 050061

This paper discusses the strategic models of government performance budget based on 6s strategic management system,explores the tactics of government performance budget from the perspective of specific processes of budgeting,approval, implementation and final accounts and evaluation,and tries to achieve the ordered and efficient government performance budget through strategic and tactical coordination and connection.

Government Offices,Performance Budget,Strategy and Tactics

F234

A

李庆，男，石家庄海关财务处高级会计师，研究方向：财政经济；河北石家庄，050061