他国海洋战略与借鉴

杨金森，王芳

（国家海洋局海洋发展战略研究所，北京 100860）

他国海洋战略与借鉴

杨金森，王芳

（国家海洋局海洋发展战略研究所，北京 100860）

本文在对美国、英国及我国周边部分国家海洋战略发展进行研究的基础上，总结其演变历程及战略特点，并分析其对我国产生的影响。研究认为，由于历史与环境背景的不同，各国走向海洋各有不同的战略路径和战略特点，但海洋战略的核心目标始终是谋求国家利益，海洋强国的兴衰取决于国家大战略及综合国力等因素，社会经济基础和先进的科学技术是建设海洋强国的坚实支撑，他国海洋战略为我国建设海洋强国提供了有益的经验与借鉴。

海洋战略；经验与借鉴

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.02.017

一、世界部分国家海洋战略及发展

21世纪是海洋世纪，开发海洋资源和利用广阔海洋空间可以为国家发展做出更大的贡献。为了在新一轮世界海洋竞争中抢得先机，美国、英国、日本等海洋国家不断调整海洋战略，以应对新的法律制度和海洋新秩序所带来的机遇与挑战。

（一）美国

美国是世界一流海洋强国。美国走向海洋的最

初目的是将海洋当做保护其国土安全的“护城河”。当美国经济实力跃升以后，其海上霸权思想逐渐显现，马汉的《海权论》为美国称霸海洋奠定了理论基础，并很快形成了统治海洋的国家战略。经过两次世界大战和冷战后，美国成为世界第一海洋强国[1]。

美国的海洋强国战略思想源于马汉的《海权论》。为争夺海洋的控制权，各届政府都明确将海洋战略纳入国家整体战略之中。第二次世界大战结束后，美国的海洋发展侧重点逐渐从海洋军事、海上安全向海洋资源开发、生态环境保护和海洋科学研究等方面倾斜。特别是随着以《联合国海洋法公约》为代表的现代国际海洋法律秩序的确立，美国逐渐把保障海上航运安全、提供海洋能源与资源供给、提升海洋环境保护能力、防止海洋生态灾害和应对海上突发事件等作为国家安全和战略的重要领域。

自20世纪60年代以来，美国政府发布了一系列“海洋宣言”和“海洋战略”。2004年制订了《21世纪的海洋蓝图》，之后又通过《海洋行动计划》对《21 世纪海洋蓝图》提出了具体的落实措施。2007 年，美国发布《2006 年美国海洋政策报告》，同年又制定了相对完整的海上力量发展战略——《21 世纪海上力量合作战略》，该战略是对马汉“制海权”理论的创新和发展，它强调了加强海上力量以赢得未来战争的重要性[2]。

贝拉克·奥巴马总统上台后，海洋发展战略更是被提升到一个新的高度。2009年6月12日，部际间海洋政策特别工作组成立，奥巴马总统宣布了关于制订国家海洋政策及其实施战略的备忘录，并明确了任务，即：提高国家的管理能力，以维护海洋、海岸与大湖区的健康和提高其对环境变化造成的影响的适应能力和可持续发展能力，为当代和子孙后代创造更多的福祉。2010年7月19日，奥巴马颁布了13547号行政命令《国家海洋政策》，成立了美国国家海洋委员会，该委员会由美国环境质量委员会、科技政策局、海洋与大气管理局等27个联邦机构组成。2013年4月，美国《国家海洋政策执行计划》（以下简称《执行计划》）正式出台①中国海洋信息网，海洋在线：伊宁，美国正式发布《国家海洋政策执行计划》，2013年11月20日。。该《执行计划》提出了联邦政府机构应采取的6个方面的措施：一是提供更好的海洋环境和灾害预测；二是共享更多和更高质量的有关风暴潮和海平面上升的数据资源；三是支持区域和地方政府兼顾自身权益自愿性地参与联邦政府海洋保护与发展计划；四是要减少联邦政府批准其涉海产业和相关纳税者有关申请所耗费的时间与资金；五是要恢复重要的海洋生物栖息地；六是要提高预测极地自然条件和防止其对人类社会发展产生消极影响的能力。同时，为了使相关联邦机构的海洋决策和行动合理化、高效化，《执行计划》明确了采取的具体行动。该《执行计划》鼓励州和地方政府参与美国联邦政府的海洋决策[3]。

该《执行计划》有3个亮点。首先，强调科技的支撑作用。《执行计划》特别强调了科技与信息的重要性，指出强有力的科技与制造能力可以帮助政府机构采取最佳的决策行动，也有助于提高国家的竞争力。其次，更加关注北极的海洋环境。《执行计划》要求改善现有的沟通机制和方式，以有效降低海难事故和环境污染事故的发生率。最后，重视国际合作交流。为了保障美国军用船舶和民用船舶的航行权利和航行自由，扩大国家海洋经济的利益，《执行计划》敦促美国尽早加入《联合国海洋法公约》②中国海洋信息网，海洋在线：朱晓勤，评论：美《执行计划》三大亮点值得关注，2013年11月20日。。

2015年8月21日，美国国防部发布《亚太海上安全战略》，全面阐述了美国对于亚太海上安全的立场。该战略认为，亚太海上安全涉及太平洋、印度洋和东海、南海等海域，美国在该地区的目标是维护海洋自由、慑止冲突和胁迫、推动对国际法和国际标准的遵守。

为达到该目标，美国将从加强在该地区的军事实力、提高盟友的能力和构建区域安全性构架并支持法治建设四个方面着力。在当今复杂的国际环境下，美国对其海上安全战略表明立场，这对于我国制定海上安全政策和采取有效应对措施具有重要的借鉴意义③美军《亚太海上安全战略》报告阐述3目标4方向，凤凰网资讯 ＞军事 ＞环球军情 ＞正文，http://news.ifeng.com/a/20150823/44495401_0.shtml.。

（二）英国

英国是一个岛国，西临大西洋，东隔北海、南以多佛尔海峡和英吉利海峡同欧洲大陆相望，是一

个典型的海洋国家。英国是近代以来4个世纪的海上世界巨人，在四百多年的历程中，英国的海洋战略经历了发展海外贸易战略、确立海洋称霸的战略、维持海上霸主地位战略以及海洋霸主帝国衰落的几个阶段。早期英国把海洋当作阻挡外敌入侵的“城墙”。英国逐步成为富强国家之后，海洋成为聚敛财富的通道，海军则是推行海上扩张国策的基本工具。19世纪后半期，在两次世界大战及其他海洋强国的迅速崛起及综合国力下降等外部、内部因素的共同影响下，英国的海上霸主地位逐渐衰落。

进入21世纪以来，由于国民经济和社会发展的需要，英国将海洋发展战略的重点逐步转向海洋科技和海洋经济领域，并以法律的形式制定综合海洋政策。2009年11月的《英国海洋法》是英国海洋政策制度化、法律化的具体体现。

《英国海洋法》由11大部分共325条组成，这部综合性海洋法律有如下特点：①该法既有宏观的指导性条款，也包含微观的实施措施，可操作性强；②可持续发展原则是贯彻始终的基本原则；③重视和强调综合管理与协调，依靠综合管理来统筹处理海洋事务；④注重生物多样性的保护；⑤鼓励公众参与决策与管理，强调公开、透明的原则。此外，《英国海洋法》建立了战略性海洋规划体系，要求编制海洋政策，确定阶段目标，确立海洋综合管理方法；为配合相关各涉海领域海洋政策的落实，还要制订一系列的海洋规划与计划。

海洋科技发展战略是英国海洋战略的重要组成部分。《2025海洋研究计划》(Oceans 2025)是由英国政府资助、解决关键战略科学目标的一个中期研究计划，主要包括10个研究主题和3个机构建设内容。10个研究主题包括气候、海洋环流和海平面、海洋生物地球化学循环、大陆架和海岸带过程、生物多样性和生态系统功能等。2011年4月制订的《英国海洋科学战略（2010—2025）》（《UK Marine Science Strategy》），旨在促进政府、企业、非政府组织以及其他部门支持英国海洋科学发展和海洋部门间合作。该报告描述了英国海洋科学战略的需求、目标、实施以及运行机制，并对英国2010－2025年的海洋科学战略进行了展望。

海洋产业对英国经济和社会发展意义重大。英国第一个海洋产业增长战略报告——《英国海洋产业增长战略》明确提出了海洋休闲产业、装备产业、商贸产业和海洋可再生能源产业未来重点发展的四大海洋产业。报告提出了帮助英国海洋产业有效地应对全球市场变化、能够使海洋产业相关机构扩大其市场份额，能够帮助英国经济发展实现平稳增长和再平衡等三大战略原则[4]。

（三）日本

日本是一个典型的海洋国家，走向海洋有其独特的政治、经济和社会背景。日本海洋意识的发展经历了海洋屏障意识、海国论、耀武于海外思想和海洋利益线理论等几个阶段。

日本的经济和社会发展高度依赖海洋，开发利用海洋的意识强烈，已经形成了比较完善的各类海洋政策。2007年4月20日，日本国会通过《海洋基本法》（以下简称《基本法》）和《海洋建筑物安全水域设定法》。该《基本法》规定，政府负责实施海洋政策，制订海洋基本计划并每5年进行一次修改。《基本法》规定要“实现和平、积极开发利用海洋与保全海洋环境之间的和谐——新海洋立国”，建立国家战略指挥中枢“综合海洋政策本部”（海洋本部）。此外，海洋本部制订的有关方针和计划以及内阁审议通过的《防卫计划大纲》等政策性文件也具有法律效力。

海洋法律体系是实施海洋战略的根本保障，海洋领导体制是推进海洋战略的制度保障。2010年，民主党两届内阁基本完成构建海洋法律体系的工作。2012年2月28日，野田内阁通过《海上保安厅法》《领海等外国船舶航行法》修改法案，并提交国会审议。这是日本政府应对与邻国间的领土和海洋争端、加强实际控制的法律举措。2013年4月，日本政府通过了作为日本未来5年海洋政策方针的海洋基本计划，并将根据这一计划加强日本周边海域的警戒监视体制，并推进海洋资源的开发。2013年12月17日，日本政府通过了新的《防卫计划大纲》，这是为期10年的新防卫计划，内容包括增加军事支出和扩建海上自卫队，以反制中国。同时公布了一套更为强硬的国防战略，即首部未来10年的《国家安全保障战略》。日本首相安倍晋三(Shinzo Abe)的愿景是让日本成为一个更强大和更独立的军事强国，新国防战略是这一愿景迄今最具体的体现[5]。2015年7月15日，由执政党控制的日本众院和平安全法制特别委员会，强行通过了安倍内阁制定的

安保相关法案，为日本自卫队出兵海外、行使集体自卫权迈出了重要的一步。

研究认为，近年来日本主要从四个方面推进海洋战略，一是加强海洋资源调查及技术研发；二是进行基点海岛调查和测量为圈占专属经济区及大陆架奠定基础；三是加强体制建设，调整军力布局，增加硬件配置，增强军事实力；四是开展多方面的国际海洋合作，试图主导区域海洋秩序，塑造有利于实现其海洋战略的外部环境[6]。

（四）越南

越南是中国的近邻。作为一个沿海国家，越南一直比较关注海洋。特别是近年来，根据国际国内形势的变化，越南不断调整和制订适应形势发展需要的海洋战略和规划。越南的海洋战略历来是以增强海上力量，建设海洋强国为主轴，海洋安全和海洋经济则是两大重点内容。2007年1月，越共中央十届四中全会讨论了越共中央政治局《2020年的海洋战略》提案，作出“关于2020年越南海洋战略的决议”，强调了“100万平方千米”的海洋对越南重大的“经济、国防和安全意义”，明确了建立“海上强国”的目标。

“2020年海洋战略”是一个综合性的国家海洋大战略，既重视发展海洋经济，又包括海洋防卫战略、海洋政治战略。为制订长远的海洋战略，越共中央十届四中全会从经济、社会、安全、国防等方面全面讨论海洋的地位和作用，以最大限度地开发海洋、沿海地区和海岛的潜力。会后发布的公报说，海洋具有十分重要的作用和地位，与经济社会的发展、保障国家的国防、安全和环保密切相关、影响巨大。越南的目标是要力争成为一个海洋强国，能保卫越南在海上的主权，维护国家的稳定与发展；同时力争到2020年使海洋经济占国内生产总值的约53 %～55 %，较好地解决社会问题，较大程度改善海洋和沿海地区人民的生活。越南海洋战略是一个以海上扩张为基础、以海洋经济为先导、以海洋强国为目标的具有国家大战略性质的战略[2]。这一战略的实施，无疑会对他国利益包括中国的利益及安全产生影响[7]。

近年来，越南走向海洋的步伐不断加快。2012年5月，越南通过了《越南海洋法》，这是一部综合性、具有基本法性质的法律。该法在以往海洋立法的基础上，做出了更为系统的规定，其中有关内容涉及中国西沙和南沙群岛，严重侵犯了中国的领土主权和海洋权益。

出台《越南海洋法》是越南推进海上战略的重要步骤和必然结果。该法纳入了《2020年的海洋战略》的主要内容，以法律形式将发展海洋经济的原则、重点产业规划等确定下来，并对发展海洋经济、加强海洋管理和保护等做出全面的规定。该法强调了国防安全和安全秩序、发展海洋经济与保卫国家海洋主权等的关系，“优惠、鼓励投资发展海岛经济和海上活动”，特别是将海洋油气和矿产资源勘探开发、港口和运输业、以及旅游、水产、科研等六大产业作为国家的重点优先发展产业。根据该法规定的海洋经济发展方向和重点，越南有可能进一步加大对中国岛礁权益、海上资源的侵害力度[7]。

（五）韩国

韩国作为半岛国家，三面环海，陆地面积有限及自然资源匮乏，高度重视海洋的开发和利用，将海洋视为其民族“未来生活海、生产海、生命海”[8]。韩国的海洋政策在20 世纪60 年代之前较为单一，主要集中在传统的沿海渔业及防御方面。20世纪90年代以后，韩国致力于海洋资源开发、生态环境保护、海岸带管理、海洋科学研究和高技术开发的一体化，制订了宏大的“西海岸开发计划”（1989年）以及《海洋开发计划》（1996—2005年）等[9]。

为适应各时期的海洋开发需求，韩国在海洋管理机构方面不断调整和完善。1996年成立了海洋水产部，对全国的海洋事务进行集中管理。海洋水产部成立一年半期间，制定“21世纪海洋水产蓝图”及专属经济区海域法、引进国际船舶登记制度、建设新的港口、构筑水产品的稳定供给基地、改善水产品流通及开发渔村综合项目等，持续推进了中长期政策课题研究[9]。

1998—2003年，金大中政府继续加强海洋政策。1999年7月确定树立海洋开发基本计划的基本方针，2000年5月公布了《海洋韩国21》。与美国、加拿大等国一样，这是海洋水产部成立以后真正意义上的正式的中长期发展战略，也可以说是“21世纪海洋水产蓝图”的继承与发展。《海洋韩国21》设定了关于海洋的开发与保全的长期的、综合的方向。即应对21世纪海洋时代，开发

可行性的政策课题及其每个课题的实现方法并揭示了长期的蓝图[10]。

2010年12月，韩国出台了《海洋与水产发展基本计划（2011—2020）》，这是第二个中长期海洋发展规划，延续了“到2020年将韩国建设成世界第五大海洋强国”的目标。第二个计划提出了加强保护及管理海洋环境的可持续发展、发展海洋新兴产业及升级传统海洋产业、积极应对海洋新秩序、努力扩大海洋领域的三大目标。为有效达到上述目标，该计划分别设定了由具体计划组成的5个特定目标，即，实现健康的、安全的海洋利用与管理；发展海洋科技，创造新的发展动力；培育未来高品格的海洋文化及旅游产业；促进与东亚经济相适应的港航产业的发展；加强海洋管辖权，确保全球化的海洋领土。

为适应不同时期的海洋开发需求，韩国在海洋管理机构方面不断调整。1996年成立了海洋水产部，对全国的海洋事务进行集中管理。2008年2月，韩国撤销海洋水产部，成立国土、交通与海洋事务部，将渔业并入农业部，成立食品、农业、森林和渔业部。在此一轮机构调整后，韩国海岸警备队成为国土、交通与海洋事务部的一个相对独立的机构①韩国土地，交通和海洋事务部网站，http://english.mltm.go.kr/USR/WPGE0201/m_18272/DTL.jsp；及食品、农业、森林和渔业部网站，http://english.mifaff.go.kr/USR/WPGE0201/m_374/DTL.jsp.。2013年，韩国候任总统朴槿惠的总统职务接管委员会公布了政府重组方案，重组案恢复了经济副总理制度，恢复了海洋水产部。通过此次改组，科学技术部、海洋水产部、信息通信部的职责得到恢复或加强[11]。

韩国海洋管理从最初的分散管理体制，到1996年建立统一的海洋政策机构——海洋水产部，再到2008年成立的管理陆地与海洋事务的国土海洋部的发展轨迹，充分显现出韩国综合性、整体性的海洋国土意识的不断增强[12]。

二、世界海洋强国的经验与启示

由于世界各国的发展历史和地理环境的不同，使得其海洋战略均有各自不同的特点，如英国海洋强国的崛起源于其对海外财富的渴求，美国成为海洋强国有其独特的地理、移民和政治优势，同时有第一次世界大战、第二次世界大战的历史机遇等。虽然不同国家走向海洋强国有其不同的战略路径，但存在一些共性特征：谋求国家利益始终是海洋战略的核心目标，海军力量是海洋强国建设的重中之重，综合国力是海洋强国兴衰的决定性因素。建设海洋强国必须有明确的政治意愿、坚实的社会经济基础和先进的科学技术支撑[1]。总结分析世界海洋强国的战略特点，可以为我国提供有益的经验与借鉴。

（一）走向海洋的战略决策是成为世界强国的前提条件

自国家出现之后，沿海国家的生存发展就与海洋息息相关，世界强国的共同经验就是他们都选择了走向海洋的国家战略。2500年前，古希腊哲学家说：谁控制了海洋，谁就控制了世界[2]。15世纪英国人认为：谁控制了海洋，谁就控制了世界贸易，控制了世界财富。19世纪美国人认为：所有帝国的兴衰，决定性的因素在于是否控制了海洋[3]。21世纪，世界强国仍然十分重视海洋，诸多沿海国家坚持实施海洋强国战略。世界海洋强国在开发和利用海洋的过程中，普遍认识到国家海洋政策和法律的重要性，制订高规格的海洋发展战略和政策，将走向海洋纳入国家大战略（如美国的《21世纪海洋事业蓝图》），或者不断建立健全国内海洋法律体系（如英国的《海洋法》和日本的《海洋基本法》）。

我国是发展中的海洋大国，拥有广泛的海洋战略利益，同时面临严竣的海洋安全威胁和发展压力。我国已经发展成为外向型经济大国，社会经济发展越来越依赖海洋，只有走向海洋，成为强而不霸的新型海洋强国，才有可能分享海洋利益和维护海洋安全，实现国家的可持续发展，最终实现民族的复兴[13]。

（二）海洋基本法与国家海洋战略密切相关

海洋基本法与国家海洋战略有着非常密切的关系，国家海洋战略与基本政策对形成和制定法律也起着重要的作用。日本、越南等国都已相继出台综合性海洋法律和战略，以海洋基本政策来统领国家海洋事务。我国“十二五”规划纲要明确提出要制

订和实施海洋发展战略，目前国家在综合管理和整合协调方面立法尚属空白，缺少一部统管海洋事业发展的海洋基本法。海洋基本法实质上是以法律形式将建设海洋强国的战略决策固定下来，是把党的政策和国家战略法律化，以法律形式对国家海洋战略的对内包装和对外宣示。

加快制定海洋基本法可以为国家海洋战略的制定实施提供强有力的法律依据及保障。随着海洋强国建设步伐的加快，涉海活动范围在深度和广度上将不断加大，海洋事业发展将面临越来越复杂的局面。因此，当务之急是要尽快制定一部明确海洋政策和海洋战略、确定我国在海洋事务方面基本立场的海洋基本法，理顺现有的海洋法律关系，弥补重要制度的缺失，健全和完善与建设海洋强国配套的法律体系。

（三）综合协调的海洋管理体制是建设海洋强国的重要保障

设置什么样的海洋行政管理体制，是沿海国家都很重视的问题。国外管理海洋事务的体制有多种模式，各沿海国家的海洋管理体制大多是分散的，需要建立综合协调的海洋管理机构或机制来保障管理的效率。美国、俄罗斯等海洋大国，与中国类似，海洋事务都涉及十个以上的部门，建立海洋政策决策协调机制是他们的共同做法，例如，日本设在内阁官房的综合海洋政策本部，对统一协调国家涉海事务发挥关键的作用；美国总统办公室下设海洋政策办公室，国会的海洋政策机构等。美国新的海洋政策要求加强联邦政府各部门间的横向协调，以及联邦政府、州政府和地方政府间的纵向协调。我国也有必要建立这种海洋政策机构。

我国历次政府机构调整都要涉及海洋管理体制问题。在2008年国务院的机构设置中，涉海部门包括我国国土资源部、农业部、交通运输部、环境部、能源部门、旅游部门、公安部门、海关、国防部门、气象部门等，并单独设立了国家海洋局作为专职海洋工作部门，工作职责也有所加强。2013年召开的中华人民共和国全国人民代表大会中国人民政治协商会议提出《国务院机构改革和职能转变方案》，做出重新组建国家海洋局的决定，并以中国海警局名义开展海上维权执法。同时，该方案提出设立国家海洋委员会，由国家海洋局承担国家海洋委员会的具体工作。这说明了国家对海洋工作的高度重视，海洋管理体制的改革必将对海洋事业的发展起到极大的促进作用。坚决贯彻落实好中央和全国人大的改革部署和要求，在国家海洋委员会的统筹协调下，大胆尝试机制创新，提升海洋工作统筹协调的能力，进一步强化海洋综合管理，从政策制定、规划运筹、战略实施等方面综合施策，把海洋强国建设的各项任务落实到位。在未来十年，有必要根据国家行政管理体制改革的新进展和海洋管理的新形势，进一步完善海洋工作的机构，形成更加科学的管理体制。

（四）海洋科技是新时期海洋竞争的制高点

人类对海洋的探索和开发的每一次进步都离不开海洋科技的发展，从世界范围看,一个国家海洋科技水平的高低决定其海洋实力的强弱[14]。海洋领域内的竞争其实质是科技的竞争，海洋科技竞争的焦点在于海洋的高新技术。目前,世界各国竞相制订海洋科技开发规划，把发展海洋科技摆在走向海洋的首要位置。2007年，美国发布了《规划美国今后十年海洋科学事业：海洋研究优先计划和实施战略》，对其海洋科学事业的发展进行了规划，重视海洋科技对于海洋事业的引领作用。从英国的海洋战略发展历程看，海洋科技发展战略也是英国海洋战略的重要组成部分。

我国在建设海洋强国的进程中，必须坚持科技先行，发挥海洋科技的支撑引领作用，进一步优化配置海洋科技资源，壮大海洋科技人才队伍完善海洋科技创新体系，增强自主创新能力，使海洋科技成为支撑和引领海洋事业快速发展的重要力量。我国已制定和实施国家海洋科学技术发展规划纲要，为发挥海洋科技的支撑引领作用，应从重大海洋科学研究、深海工程及装备技术研发及深海基地建设工程等方面尽快研究提出重大海洋专项工程，强力拉动海洋领域基础性、前瞻性、关键性和战略性技术发展，快速提升和拓展走向深远海的能力。

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Maritime Strategies of other Nations and Their Implications for China

Yang Jinsen, Wang Fang
(China Institute for Marine Affairs, Beijing 100860, China)

Based on a review of existing studies on the development of maritime strategies of the US, UK and China's neighboring countries, this paper summarizes their history and features of each state's maritime strategies and attempt to infer their influence to China's strategy. The findings of this study suggests that, due to difference of historical and environmental backgrounds, each nation took different strategic paths with different features, but their core target was always in pursuit of their own national interests. The success of a maritime power, in achieving its goals, relies on the overall strategy of a nation and its comprehensive national power. Socioeconomic strength and advanced science and technology have formed solid foundations for transforming China into a great maritime power. Other countries' maritime strategies provide useful data for China's development of its own sea power.

maritime strategy; experience and reference

P745

A

2015-12-24；

2016-01-17

杨金森，国家海洋局海洋发展战略研究所，研究员， 研究方向为海洋政策、海洋管理；E-mail: wangrf@cima.gov.cn

中国工程院重大咨询项目“中国海洋工程与科技发展战略研究”（2011-ZD-16）；国家社科基金2013年度第一批重大项目“维护海洋权益与建设海洋强国战略研究”( 13&ZD051）

本刊网址：www.enginsci.cn