论公共服务视角下的环境监测市场化改革

白 煜，张晓丽，闫 骏，黄 薇，王 静，封 雪

（1.中国环境监测总站，北京 100012；2.环境保护部环境规划院，北京 100012；3.中国环保产业协会，北京 100037；4.北京中环格亿技术咨询有限公司，北京 100012；5.国家林业局北方航空护林总站，哈尔滨 150027）



论公共服务视角下的环境监测市场化改革

白 煜1，张晓丽2，闫 骏3，黄 薇4，王 静5，封 雪1

（1.中国环境监测总站，北京 100012；2.环境保护部环境规划院，北京 100012；3.中国环保产业协会，北京 100037；4.北京中环格亿技术咨询有限公司，北京 100012；5.国家林业局北方航空护林总站，哈尔滨 150027）

摘 要：长期以来，我国实行的是由政府有关部门为主导开展环境监测活动的单一管理体制。在环境保护领域日益扩大、环境监测任务快速增加和环境管理要求不断提高的情况下，推进环境监测市场化已迫在眉睫。从我国政府购买服务面临的实际情况分析，理清环境监测领域中政府与市场之间的权责关系，结合环境监测市场化发展中的问题提出了建议。

关键词：环境监测；市场化；市场机制；监管

1　前言

随着经济的快速发展，我国环境问题日益突出，环境保护形势异常严峻。以空气质量为例，2014年《中国环境状况公报》显示，国内开展空气质量新标准监测的161个城市中，仅有16个城市的空气质量年均值达标，145个城市的空气质量超标。环保、节能减排已成为全社会关注的热点。据有关分析，我国公众的环境意识总体水平呈现加速上升的趋势，从1998年至2007年，公众的环境意识增长率为18%[1-2]。

作为污染物控制的重要检查和监测手段，以及在反映环境变化规律，保护和改善生态环境、为政府环境政策和环境管理执法提供科学依据、向社会公众提供优质环境服务、实现生态和社会的可持续发展等方面，环境监测都发挥着重要的作用。因此，环境监测行业也越来越受到重视。目前，我国已形成了“国家-省、直辖市-地级市-县”4级环境监测体系。“十一五”期间，全国已建环境监测站2299个，环境监测机构约2656个，监测人员约6万多人[3]，已初步建成了覆盖全国的国家环境监测网。

然而，长期以来环境监测被视作一项政府行为，无论在监测机构的设置方式上，还是在监测工作的运作方式上，以及监测工作的管理手段上，都具有浓厚的行政色彩[4]，加之我国的环境监测体制深受传统制度的影响，缺乏竞争机制、环境监测效率低、质量不高、没有内在运行动力等问题突出。因此，推进环境质量监测等领域的政府购买服务，理清政府与市场之间的权责关系，积极引入市场机制，将环境监测市场化，使我国的环境监测工作满足环境管理的需要，已势在必行。

2　环境监测市场化相关概念解析

2.1环境监测市场化理论基础

公共服务的涵义十分广泛，从公共权力和公共资源的投入角度出发，公共服务定义为：“筹集和调动社会资源，通过提供公共产品（包括水、电、气等具有实物形态的产品和教育、医疗、社会保障等非实物形态的产品）这一基本方式来满足社会公共需要的过程”[5]。而环境监测通过环境质量评价、寻找污染源控制污染、研究环境容量、预测预报环境质量等方式，达到保护人类健康、保护环境、合理使用资源等目的的公共服务，是公共服务的组成部分。

20世纪80年代以来，西方发达国家掀起了一场行政改革浪潮，公共服务市场化、地方政府分权化和执行机构自主化是这场行政改革的三大主题，其中最核心的主题就是公共服务市场化。所谓政府公共服务市场化就是要在公共服务中引入市场机制，用市场机制来改善政府的公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率[6]。而当前我国公共服务市场化面临的实质性问题之一即是环境监测市场化改革。为全面深化生态文明体制改革，促进环境监测市场化改革，2015年初，根据《环境保护法》和国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》精神，环境保护部发布了《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》，旨在引入竞争机制，打破垄断。引导社会力量广泛参与环境监测，规范社会环境监测机构行为，促进环境监测服务社会化、多元化良性发展。

2.2环境监测市场化内涵分析

与传统政府垄断模式相比，环境监测市场化由于引入了市场竞争机制而改变了以往单一的政府供给格局，实现了环境监测服务的多元供给，为政府以更高效更经济的方式履行环境监测职能提供了可能。环境监测市场化方案在主体、形式、运作等方面，都体现了与政府垄断环境监测不同的特点。

（1）主体多元性。文森特·奥斯特罗姆指出：“每一个公民都不由‘一个’政府服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。大多数公共服务产业都有重要的私人成分”[7]，政府已不再是环境监测服务的唯一提供者，随着市场竞争机制的引入，公共服务主体上呈现出一元主体向多元主体发展的特点，环保部门、环境监测部门、社会环境监测服务机构构成一个互动化、网络化的行动结构。

（2）服务竞争性。传统政府垄断模式的特征是垄断取代竞争，而环境监测市场化的推行则取决于市场竞争机制的完善程度。“任何民营化努力的首要目标也是将竞争和市场力量引入到公共服务、国企运营和公共资产利用过程中”[8]。一直以来，我国的环境管理部门和环境监测站是环境监测的主体，管理部门是规则的制定者，监测站是社会监测机构的监督者和执行者，缺乏竞争机制，导致人力、物力等监测资源缺乏，监测水平难以得到提升。2008年，长沙市环境保护局对机动车尾气监测实行了社会化运营改革，委托湖南恒凯环保科技投资有限公司作为第三方运营试点公司对机动车尾气进行监测，标志着长沙市环境监测开始向社会化第三方公司进行转移。北京、山东、广东等省市也陆续开始了环境监测市场化的有益尝试，引入竞争机制，能促进环境监测服务质量的提高。

（3）责任监督性。以往环保部门及环境监测站既充当服务的决策者又充当服务的提供者，这种双重身分决定了政府往往难以对自身提供的服务实施有效的监督，环境监测服务的效果和质量无法保证。实施环境监测市场化，环保部门通过制定行业服务标准或依据合同等，对社会环境监测机构的服务效果和质量进行监管和评估，实现了内部监督向外部监督的转变。

3　环境监测的市场化路径

环境监测市场化的实质就是要引入竞争机制，让社会环境监测机构参与到环境监测服务中，同时，由政府负责规范管理，由“划桨者”变为“掌舵者”，促进环境监测服务的有序开展。本文基于环境监测市场化特征，对环境监测市场化的实现进行路径分析，按照手工监测、环境空气自动监测、水质自动监测以及污染源（水、空气）在线监测分类构建不同类型监测服务（包括污染源监测、环评监测、验收监测等）的社会监测机构进行人工采样、分析、报告时等监测活动时，应遵循的资质准入条件、付费参考标准，以及对受托方进行质量控制与绩效认定的措施、办法。

3.1社会环境监测机构准入条件

3.1.1机构资质

申请进行环境监测的社会环境监测机构应该是在中华人民共和国境内注册、具有独立法人资格，运营单位在所在省必须设有办事机构，同时具备一定数额的注册资金，有固定的办公场所和实验室，如从事手工监测的社会监测机构注册资金应不少于100万元，环境水质自动监测第三方运维机构公司的注册资本不低于500万元。

3.1.2技术资质

除固定的办事机构和资金外，社会环境监测机构必须依法获得环境监测机构资质证书，如获得《中国合格评定国家认可委员会实验室认可证书》（CNAS），及《资质认定计量认证证书》（CMA）[9-10]。在设备方面，社会环境监测机构必须达到要求的技术能力，从事环境水质、污染源在线监测的社会机构应有具备计量认证资质，或委托有计量认证的实验室，满足地表水站试剂配制、标样考核、备件更换及比对分析技术要求。

3.1.3人员资质

从事运维的人员须具备大专以上学历，具备相应的专业知识，熟悉相关监测工作设备的运行原理及仪器设备的操作使用、调试、维修和更换等技能，并参加由环保部门组织的上岗资格证书考核，取得资格证书才能参加环境监测相关工作。

3.1.4信用评价

运维单位在国内承担过类似项目，且系统质量合格，运行状态良好，服务水平优；近三年参加政府采购及经营活动没有重大违法记录；具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录。

3.2社会环境监测机构监管及绩效认定方法

社会环境监测机构开展环境监测的过程中要开展对环境监测质量的监督管理及绩效认定，以确保社会环境监测活动程序规范、公平竞争，促进环境监测市场的良性发展。

3.2.1机构内部绩效考核机制

社会环境监测机构应制定规范的质量管理体系，负责日常质量管理，做到“日监控、周检查、月对比”的质量管理制度。检查内容包括仪器设备的检查调校、易损件、耗材更换、试剂补充、管路清洗等；每日至少两次开展实时监视数据，每周至少开展一次设备检查维护，并有工作记录备查。社会监测机构每年向省级环境管理部门递交年度工作总结，内容应包含管理体系运行情况、承担服务委托业务情况、参加能力验证或实验室比对情况、接受管理部门质量抽查情况等。

3.2.2环保部门等外部质量监管机制

为了保证社会环境监测机构的监测质量，督促其更好地履行职责，环境管理部门要开展严格的质量监管机制，对社会环境监测机构承担委托业务的情况、技术能力、服务质量等进行考核。

（1）考核方式。对社会化监测机构采取信任监管和抽查监督相结合的模式进行监管，承担方一旦签订服务合同，须按10%缴纳质量保证金，完成后在半年内无质量问题的退还。监测部门实行三级考核：记录考核、成本考核、绩效考核。记录考核，即环境监测部门通过核查运维公司子站巡检记录、设备维护记录、预防性检修记录等情况，从巡检出勤率、设备故障率、监测数据获取率、预防性检修完成率等方面考核运维公司工作完成情况。成本考核，即环境监测部门通过核查运维公司成本报表，核查资金与预算的符合情况，避免资金缺口的产生。绩效考核，根据记录考核和成本考核情况，结合现场仪器运行状况的检查、现场比对考核合格率、报表完成率等绩效考核指标，综合评判运维公司本年度运维工作是否称职，环境监测部门是否批准其下一年度继续开展运维工作等关键问题。

（2）考核频次。监督方每周检查运维单位周计划，运维单位需向监督方陈述一周监测运行状况和事件处理情况。每月检查运维单位监测运行情况月报告，同时不定期进行现场跟踪，并查阅运行记录。检查指标包括有效数据获取率、质控样核查合格率和实验室比对合格率3大评判指标，通过对3大指标的评判考核运营商在考核周期内的系统运行有效性和数据准确性。

（3）考核标准。系统正常运行率达到90%；有效数据捕获率达到90%，且每月不得少于27个有效日（两个月不得少于25个有效日）；数据质控合格率达到90%以上（以采购方质控数据为准）；异常情况应答率95%。

3.2.3奖惩及退出机制

按照对社会监测机构进行质量监管的结果，对社会监测机构进行评估，每年将评估结果进行公布，评估等级可作为招标等评分条件或依据，同时依据评估等级设立严格的奖惩机制，优胜劣汰的奖惩及退出机制有利于社会监测机构监测质量的提高，通过竞争促进环境监测市场良性发展。

（1）奖励机制。对于质量管理有序、数据上报及时、应急响应迅速、经费使用合理的社会监测机构，对单位和个人予以表彰。每年可由省级环境保护部门对在本省开展的环境监测的社会化运行的单位组织专项考核，并根据考核结果对社会化运行单位进行评比和表彰，排名前3名的单位在下一年度省内自动监控设施社会化运行招标中可予以加分奖励。

（2）惩罚及退出机制。社会化监测机构如有下列行为之一或违反省级环保管理部门规定的，由省级管理部门依次给予书面警告、通报直至发布公告撤销资格的处理：1）弄虚作假、监测结果失实的；2）违反国家保密规定的；3）违反合同约定的；4）不能按规定要求完成委托任务的；5）连续3次质量检查活动未能通过的；6）违反国家法律、法规及其他相关规定的。对发现问题、考核通不过的社会化监测机构，责令其限期整改，整改仍不合格的，建议收回其环境监测资质证书，被收回环境污染治理设施运营资质证书的单位，3年内不得重新申请。

4　环境监测市场化运作风险防范制度构建

4.1完善法律体系，加强顶层设计，尽快发布指导性文件

为规范环境监测走向社会化和市场化，必须建立相关严密的规章制度与法律体系，规范环境监测体系的运转。建议政府部门对此加强立法研究，尽快出台新的管理办法（条例），以法律形式确定监测领域市场准入条件，对设立环境监测资质行政许可制提出明确意见，明确社会监测机构可以从事的业务范围，以及必须达到的资质要求；明确从机构到人员的双准入制度，将环境监测市场准入落到实处。

4.2转变各级环境监测站的职能

环境监测是一项技术性强、质量要求高的工作，真正走向市场，引入社会监测机构全面、深入地参与环境监测活动，必须由强有力的监督管理机构进行市场监督。各级环境监测站经过30多年的发展，在行业内具备了较高的监测水平和科研能力，积累了丰富的质量控制管理经验，从技术角度有能力满足环境监测市场监督管理的需要，而其社会公益性机构的属性也适合担当监管者的角色。目前已有部分地区的环境监测站进行了分包协作实验室招标，建议以此为契机，将监测任务有选择、有计划、循序渐进地交由社会第三方监测机构完成，实现环境监测站由监测工作的具体执行者到监测领域技术监管者的职能转变。

4.3加强对环境监测社会化监测机构的质量管理

（1）要求社会化监测机构参与实验室间的比对和能力验证。实验室间的比对是实验室技术能力确认、评价和提升的有效手段。可以要求社会化监测机构必须参加规定领域和规定项目的实验室比对和能力验证，促进社会监测机构质量管理，以不断提升自身能力及我国环境监测行业实验室的整体能力，保证监测数据具有代表性、准确性、精密性、可比性和完整性，从而更好地服务于国内的环境监测市场，为政府相关管理部门提供客观公正的数据。

（2）跟踪社会监测机构样品分析的质控过程。在样品送交实验室分析的全过程中，质管部门可随机跟踪监控样品分析结果的精密度和准确度。为达到质量保证要求，对社会监测实验室内部进行质量控制；为了反映数据的精密度，质管部门对可行的项目进行平行样分析；为了控制分析操作的准确度，质管部门可选取关键项目，进行加标回收实验；同时采用空白实验值测定、标准物质比对分析、分析方法比较实验和质控图的应用等控制技术。

（3）跟踪社会监测机构的人员保障，建立社会环境监测人员从业信用制度。目前，在社会监测机构监测负荷上升、监测领域扩展、监测项目增多、监测人员数量有限的情况下，为了适应不断发展的监测业务需求，监测人员不仅工作强度增加，而且要不断学习理论知识，增加实践经验和提高技术水平。在教育培训方面，需要督促社会监测机构在加强监测能力建设的同时，更要重视监测人才队伍建设，重点对社会监测机构人才引进和再教育机制进行考核。同时，要加强监测从业人才的培养，在高校中设立相关专业，为社会监测机构输送专业技术人才[11]。在信用约束方面，可对从业人员实行履历登记，以利于环境管理部门及时掌握社会环境监测市场人员流动状况，确保市场的良性发展。同时，要建立与个人从业信用挂钩的信用登记制度，可以在很大程度上减少监测人员因各种外部因素而降低监测质量水平，或人为改变监测结果的概率。实施行业内从业信用痕迹登记制度，提高了人为影响环境监测结果和质量而可能付出的代价和成本，是一种行之有效的信用约束机制。

4.4构建社会化监测机构信息管理平台

对于手工监测，要研究建立社会化监测机构信息管理平台，从人员资质管理、机构资质管理以及机构从业流程管理等方面进行可视化管理。重点功能覆盖监测机构的采样前行程通报、采样后样品管理、监测后结果申报和报告上传等。采样前行程通报包括采样时间、地点、采样类别及预计样品数量等；并获得系统赋予的唯一识别编码，该编码一路跟随样品，从采样前到出具监测报告都使用同一编码，作为各项查询与监管之用。环境管理部门可随时知晓监测机构的监测计划，从而可以随机抽查其监测活动，并追溯监测活动过程，能较好避免监测机构未采样或采样不实而伪造监测报告。

对于自动和在线监测，要研究建立可视化运维平台。通过建立可视化运维平台，对各类设备实现实时监控，及时排查故障，从技术上保障系统平稳地运行。设备监控通过后台运行监控作业获取监控信息，并将监控结果通过网页方式展示出来。

5　结语

环境监测是公共服务的一种，环境监测市场化是我国环境监测发展的必然趋势，用市场机制来完善政府的公共服务，以降低公共服务成本，提高公共服务的质量和效率。我国当前面临的环境监测市场化改革的实质即公共服务市场化改革，环境监测市场化能够促进环境监测服务的供给者多元共存，打破垄断，引入竞争机制，并具有主体多元性、服务竞争性、责任监督性的特征。本文通过环境监测市场化路径分析及风险防范制度构建两方面，对环境监测市场化在我国的开展提出了政策性建议，充分体现了环境监测市场化的特征和内涵。环境监测市场化的实现既要对环境监测主体作出具体规定，严格准入机制，同时要加强监督管理，促进环境监测市场化的良性发展。

参考文献：

[1] 国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见（国发〔2014〕20号）[Z].

[2] 国务院办公厅转发中央编办质检总局关于整合检验监测认证机构实施意见的通知（国办发〔2014〕8号）.

[3] 朱涵.关于我国环境监测的研究[J].资源节约与环保，2014（1）：96.

[4] 胥树凡.环境监测应引入市场机制[Z].北京：国家环境保护总局，2001：343.

[5] 麻青青.政府职能转变视角下我国公共服务市场化研究[D].济南：山东师范大学，2014：8.

[6] 韩艺.西方公共服务市场化的启示与反思[D].南昌：南昌大学，2005：1.

[7] 程祥国，韩艺.国际新公共管理浪潮与行政改革[M]. 北京：人民出版社，2005.

[8] E·S·萨瓦斯，周志忍，等，译.民营化与公私部门的伙伴关系[M]. 北京：中国人民大学出版社，2002：124.

[9] 江苏省环境保护厅.江苏省社会环境监测机构环境监测业务能力认定管理办法（试行[Z].2008.

[10] 四川省环境保护局.关于印发《四川省社会环境监测机构业务能力认定管理办法》及评审技术要求的通知[Z].2009.

[11] 张梅芳.第三方监测机构的现状与发展探讨[J].现代工业经济和信息化，2011 （10）：12.

On Market Reform of Environmental Monitoring under Perspective of Public Services

BAI Yu1, ZHANG Xiao-li2, YAN Jun3, HUANG Wei4, WANG Jing5, FENG Xue1

(1.China National Environmental Monitoring Centre, Beijing 100012;
2.Chinese Academy for Environmental Planning, MEP, Beijing 100012;
3.China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037;
4.Beijng Zhong Huan Ge Yi Technology Consulting Co., Ltd, Beijing 100012;
5.Northern Airlines Ranger Station of State Forestry Administration, Heilongjiang 150027, China)

Abstract:Based on the terms of the actual situation faced by the government in purchasing services, the paper clarifies the authority and responsibility relationship between the government and the market in the field of environmental monitoring, and puts forward recommendations in accordance with the problems raised in the market development of environmental monitoring.

Keywords:environmental monitoring; marketization; market mechanism; supervision

中图分类号：X830

文献标志码：A

文章编号：1006-5377（2016）03-0016-05