生态文明建设评价考核的党政同责问题

常纪文

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010）

生态文明建设评价考核的党政同责问题

常纪文

（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所，北京 100010）

党政同责是生态文明建设的关键落实手段。评价考核适用于哪些党政机关，如何针对党政机关区别设计评价考核指标，评价考核的结果如何运用等，是落实生态文明党政同责的也是相当重要的内容。中共中央和国务院联合发布生态文明建设党政同责评价考核办法，十八届三中全会文件等党的文件和《环境保护法》等国家法律成为实行党政同责的依据。在角色定位方面，党政同责作为一个保障手段比较稳妥；在指导思想方面，明确党政系统对生态文明建设的主导作用，强化党政领导干部的生态文明责任意识，健全党政领导干部的追责体制和机制；在考核对象方面，把党政系统以及相关领导作为考核对象予以明确；在评价考核指标方面，要区别设计党政两个系统的考核指标体系；在评价考核原则方面，坚持党统领生态文明建设和党政考核并重的原则。地方党政系统的评价考核应分为年度、中期和离任评价考核，评价考核结果要能引起党委特别是组织和纪检监察机关的重视。既应对成绩突出的地区和领导干部给予表彰奖励，也要建立生态补偿、区域限批等损害责任追究制度，健全党政领导干部任内考核责任制和终身责任制。

党政同责；评价考核；党委；政府

引言

生态文明体制改革目前已基本告一段落，正进入生态文明关键领域的改革试点和常规措施的全面落实阶段。中国的经验证明，评价考核是国家政策落地的有力手段。在评价考核中，实行公共事项的党政同责，实践证明尤其有用。为此，中央有必要组织力量起草生态文明建设的评价考核办法。除了评价考核指标体系的核心内容外，评价考核适用于哪些主体，针对不同评价考核对象设计哪些不同的评价考核指标，评价考核的结果如何运用等，也是相当重要的内容。

1 生态文明建设评价考核实行党政同责的依据

1.1 党和国家的指导文件

1.1.1 综合性文件

生态文明建设的评价考核，尤其是实行党政同责的评价考核，是在党的十八大之后开始设计、推行的。党的十八大报告指出，加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。这一阐述为今后五年乃至更长时间的生态环境保护改革奠定了工作基调。此后，党的十八届三中、四中和五中全会文件，都或多或少地涉及生态文明建设评价考核或者责任追究的问题。

党的十八届三中全会决定指出，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。十八届三中全会决定是党的全面改革纲领性文件，对于评价考核的差别化、评价方法、考核对象以及责任形式做出了基本规定。

党的十八届四中全会决定把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，是一个中国特色社会主义法治理论的重大创新。全会决定指出，用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本；建立、健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等方面的法律法规，促进生态文明建设；依法强化损害生态环境等重点问题治理。从该规定来看，中共中央和国务院联合发布对地方党委和政府开展生态文明建设评价考核尤其是党政同责的“联合法规”，是在中国法治体系的创新格局内开展工作的。

党的十八届五中全会讨论了“十三五”规划的建议，全会决定指出，以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系。《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》指出，根据当前资源环境面临的严峻形势，在继续实行能源消费总量和消耗强度双控的基础上，水资源和建设用地也要实施总量和强度双控，作为约束性指标，建立目标责任制，合理分解落实。目标责任制的建立、差异化考核模式的采取，双控手段、空间规划、用途管制等考核指标的明确，为生态文明建设评价考核尤其是党政同责的“联合法规”出台，奠定了技术基础。

1.1.2 专门性文件

党的十八届三中全会以来，中共中央和国务院联合发布了一些生态文明建设和改革的文件。这些文件，也涉及生态文明建设的评价考核问题。

2015年4月，中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》，对评价考核体系的建立和责任追究做出了基本的要求。意见指出：①全面落实主体功能区规划，健全财政、投资、产业、土地、人口、环境等配套政策和各有侧重的绩效评价考核体系。②按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的原则，加强土地利用的规划管控、市场调节、标准控制和考核监管，严格土地用途管制，推广应用节地技术和模式。③健全政绩考核制度。建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。把资源消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，大幅增加考核权重，强化指标约束，不唯经济增长论英雄。完善政绩考核办法，根据区域主体功能定位，实行差别化的考核制度。对限制开发区域、禁止开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核；对农产品主产区和重点生态功能区，分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价；对禁止开发的重点生态功能区，重点评价其自然文化资源的原真性、完整性。根据评价考核结果，对生态文明建设成绩突出的地区、单位和个人给予表彰奖励。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计。④完善责任追究制度。建立领导干部任期生态文明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。严格责任追究，对违背科学发展要求、造成资源环境生态严重破坏的要记录在案，实行终身追责，不得转任重要职务或提拔使用，已经调离的也要问责。对推动生态文明建设工作不力的，要及时诫勉谈话；对不顾资源和生态环境盲目决策、造成严重后果的，要严肃追究有关人员的领导责任；对履职不力、监管不严、失职渎职的，要依纪依法追究有关人员的监管责任。

在《关于加快推进生态文明建设的意见》的指导下，中共中央、国务院于2015年9月出台《生态文明体制改革整体方案》，针对一些关键领域和措施部署改革的措施，如研究制定可操作、可视化的绿色发展指标体系；制定生态文明建设目标评价考核办法，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展综合评价体系；根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

1.1.3 评述

以上综合性和专门性文件，按照《党内法规制定条例》的规定，无论是从名称还是通过程序来看，均不属于党内法规，不具备强制性的依据效果。尽管如此，由于它们属于层级很高的指导性文件，是党和国家意志的体现，应当在其他党内法规和国家法律法规中得以落实。上述文件，对于生态文明建设评价考核主要政策性文件的起草，依据《党内法规制定条例》第7条规定的“制定党内法规应当遵循下列原则：……贯彻党的理论、路线、方针和政策”，均有重要的指导作用。中共中央和国务院，甚至中共中央办公厅、国务院办公厅完全可以以其为政策依据，出台生态文明建设评价考核办法。

1.2 党的法规和国家法律法规

1.2.1 综合性法律法规

（1）综合性中共中央党内法规和国务院行政法规性文件相结合的“联合法规”

从明确的法律依据上看，2015年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，并发出通知，要求各地区、各部门遵照执行。该办法规定实行生态环境损害责任终身追究制，对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责。该办法同时首次明确了25种党政领导干部生态损害追责情形。但是这一文件仅适用于在环境资源保护方面失职的党政领导干部，对于前面的评价考核环节，即评估生态环境质量、自然资源总量等是否受到破坏、质量等级是否降低、投入是否到位等，尚不能作为直接的依据。对于环境和自然资源保护不利的地方政府和部门，由于其不属于个人，如何追究其责任，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，也不能作为依据。

（2）综合性法律依据

2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”该概念基本涵盖了所有的环境因素和自然资源。在此基础上，该法第6条第2款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。”第26条规定：“国家实行环境保护目标责任制和评价考核制度。县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的评价考核内容，作为对其评价考核的重要依据。评价考核结果应当向社会公开。”这说明，对地方各级人民政府进行包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等在内的生态文明建设考核，是有法律依据的。但是，这一依据仅属于国家法律层面的对政府评价考核的依据，不适用于对地方党委和地方党委领导的评价考核。

1.2.2 专门性法律法规

在现行环境污染立法方面，《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》均有关于地方各级人民政府对本行政区域水和大气环境质量负责的规定。在自然资源保护立法方面，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源保护法》、《中华人民共和国草原法》都缺乏地方各级人民政府对本行政区域水和大气环境质量负责的规定，因此更谈不上设立对地方人民政府评价考核的规定了。

基于上述缺憾和评价考核的必要性，党的十八届三中全会以后，国务院出台了《大气污染防治行动计划》的评价考核办法和《水污染防治行动计划》，对大气和水环境保护规定了责任部门和评价考核的后果。例如，前者规定，评价考核结果报中组部；后者规定，监察机关可以参与评价考核和责任追究等。如《水污染防治行动计划》第32条规定：“严格目标任务考核。国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实‘一岗双责’。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行考核，考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合评价考核的重要依据（环境保护部牵头，中央组织部参与）。”“对未通过年度考核的，要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；对有关地区和企业实施建设项目环评限批。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对水环境污染事件的，以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的，要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任（环境保护部牵头，监察部参与）”。这些已经实施的规范，都可以作为对地方政府大气和水污染防治考核工作的依据。

1.2.3 评述

总的来说，在中央的党内法规层面，目前缺乏对地方党委和政府评价考核及奖惩的直接的依据。在国家的法律法规层面，《中华人民共和国环境保护法》可以作为对地方人民政府生态文明建设评价考核的综合依据，《大气污染防治行动计划》评价考核办法和《水污染防治行动计划》可以作为对地方人民政府评价考核的专门依据，但不能作为对地方党委评价考核的依据。这些缺憾，前文已述，可以通过党的十八大文件，党的十八届三中全会决定、四中全会决定和五中全会决定，予以弥补。也就是说，无论从法律来看，还是从党内的重要指导性文件来看，都有制定集生态文明建设评价考核的党内法规和国家行政法规性文件于一体的“联合法规”的依据。

不过，制定生态文明建设评价考核的“联合法规”，必须强化与国家法律法规，特别是现行的其他党内法规和“联合法规”相衔接，如与2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》衔接。在操作中，先按照生态文明建设评价考核“联合法规”对省级及以下行政区域的党委和政府进行评价考核；对于应当追究党政领导干部责任的情形，再按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定的条件、情形、程序、形式，由特定机关开展责任追究。

2 生态文明建设评价考核的党政同责如何体现

2.1 党政同责在文件中的角色定位

在角色定位方面，党政同责在生态文明建设评价考核党政同责办法中，作为一个保障手段来对待比较稳妥。党政同责的内容包括以下两个部分：

（1）党组织和政府对生态文明建设基于各自的分工不同，分别有领导和部署的职责。各自的职责要分解到有关党政部门及其负责人，实现责任到岗。在本部分内容中，要区别设计党委和政府的职责评价考核指标体系。

（2）对于生态文明建设评价考核不合格的地方、部门，要对负有责任的党政部门和党政领导干部进行精准追责。因此，文件中在评价考核后，专门设立一个部分来规定奖励和责任追究的实体性和程序性内容。

2.2 党政同责在文件中的体现形式

关于党政同责在文件中的体现形式，必须有一个合理的统筹。建议：

（1）在指导思想方面，明确党组织和政府（部门）对生态文明建设的主导作用，强化党政领导干部的生态文明责任意识，健全党政领导干部的追责体制和机制。

（2）在评价考核对象方面，把党组织和政府（部门）以及地方和部门的主要党政领导都作为评价考核对象予以明确。其中，对于一些部门，还要明确其内设部门的责任。

（3）在评价考核指标方面，要分开设立党组织、政府（部门）的评价考核指标体系。其中对党组织的评价考核指标既应包括考核党组织会议的研究部署和推动工作，还应评价考核党组织成员的角色，如评价考核党委常委组织部长的人事配备合理性问题，评价考核党委常委、政法委书记在执法、司法落实方面的业绩，评价考核党委常委、纪委书记的案件受理和责任追究业绩。

（4）在评价考核原则方面，应当坚持以下原则：一是党统领建设的原则，即地方各级党委对本行政区域的生态文明建设负有总的部署和领导责任；在党委的领导下，地方各级人民政府对本行政区域生态文明建设的落实负有全面责任。二是党政评价考核并重的原则，即评价考核指标体系的设计及奖惩制度和机制的设计必须要并重。当然，并重并不必然意味着评价考核指标的篇幅一样。党委的评价考核篇幅要小一些，责任要宏观一些。

3 生态文明建设党政评价考核的对象和分类

3.1 评价考核对象

改变目前的仅评价考核地方政府的方式，改为既评价考核地方政府及其有关部门的环境保护履责情况，还评价考核地方政府和地方党委的履责情况，落实环境保护党政同责的要求。对下属区域主要评价考核环境质量的改善情况，对有关部门的评价考核主要评价考核污染防治措施的实施情况。

评价考核地方党委，既应评价考核党委领导班子的整体工作，也应当按照党委领导班子分工，评价考核各自分管或者联系经济、宣传、组织、工会、统战、纪检等领域与环境保护有关的工作。

评价考核地方政府，既应评价考核地方政府领导班子的整体工作，也应当遵照管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的要求，按照领导班子分工，评价考核分管领域与环境保护有关的工作。在追究相关地方党委和政府主要领导成员责任的同时，对其他有关领导成员及相关部门领导成员依据职责分工和履职情况追究相应责任。在追究政府有关工作部门领导成员责任的同时，对负有责任的有关机构领导人员追究相应责任。通过追责链条的制度设计，可以使责任落实到各层级、各部门和各岗位。

3.2 评价考核分类

3.2.1 党组织工作的评价考核

推动地方各级党委、政府及其主要负责人每年或者每半年向上级党委提交环境保护工作履职情况报告；建立各级环境保护部门每季度向同级组织部门报送环境保护情况的机制，让组织部门参与对下级党委、下级人民政府和同级人民政府有关部门环境保护监管工作的评价考核，把环境保护监管履职情况纳入评价和使用干部的重要依据。

3.2.2 政府系统工作的评价考核

推动地方政府及其主要负责人每年或者每半年向上级人民政府提交环境保护工作履职情况报告；与环境保护有关的工作部门按季度向同级环境保护部门报送环境保护工作情况；下级环境保护部门按季度向上级环境保护部门报送环境保护工作情况；环境保护部门按季度向地方人民政府报告所辖各行政区域和同级人民政府有关部门环境保护的履责情况，并向社会公开。

地方人民政府每年组织一次对同级人民政府所有与环境保护工作有关的部门、所辖下级人民政府的环境保护工作年度评价考核。该评价考核应当与其他评价考核统筹进行，与党委的评价考核统筹推进。

4 生态文明建设党政评价考核的方式和内容

要进一步完善领导干部政绩综合评价体系，重点加大生态环境保护评价考核力度。地方党委和政府的生态文明建设评价考核应从年度评价考核、中期评价考核和离任评价考核三个方面开展工作，重点开展以下几个方面的工作：一要强调党委的领导和组织，强调环境保护工作的制度化，突出环境保护工作的法治化；二要重视环境保护的实绩，评价考核环境保护参与、监督制度和机制的运行情况；三要分重点评价考核和一般评价考核，即既要重点评价考核大气、水、土壤污染的防治情况，评价考核生态环境保护的情况，评价考核煤炭、森林、水体等自然资源的保育情况，评价考核群体性事件的发生和处理情况，还应评价考核噪声等污染的情况；四要既评价考核环境保护管理和监督工作的统筹性，还应评价考核各部门分工负责环境保护监督管理和相互配合的情况，评价考核各部门尤其是基层环境保护管理和监督的能力建设情况；五要评价考核地方行政区域的产业结构调整情况和产业布局优化情况；六要评价考核环境保护企业守法能力、公民环境保护意识、社会参与的支持和保障情况。

年度评价考核主要评价考核年度的履职情况，中期评价考核主要评价考核两年半的履职情况，离任评价考核或者任期评价考核主要评价考核行政首长或者地方各级党委主要负责人任期内的环境保护工作情况。无论哪种评价考核，都要进行目标责任制的评价考核，都要编制自然资源资产负债表。对于中期评价考核和离任评价考核，还应当评价考核规划的制定与实施情况。

编制自然资源资产负债表，需要核算自然资源资产的存量及其变动情况，全面记录当期自然资源和各经济主体对生态资产的占有、使用、消耗、恢复和增殖活动，评估当期生态资产实物量和价值量的变化。在对领导干部实行自然资源资产离任审计方面，不仅要关注自然资源资产的数量变化，更要关注一些新的自然资源资产质量变化，如水环境质量、空气环境质量、土壤环境质量的变化情况。2015年《生态文明体制改革整体方案》也指出：“对领导干部实行自然资源资产离任审计。在编制自然资源资产负债表和合理考虑客观自然因素基础上，积极探索领导干部自然资源资产离任审计的目标、内容、方法和评价指标体系。以领导干部任期内辖区自然资源资产变化状况为基础，通过审计，客观评价领导干部履行自然资源资产管理责任情况，依法界定领导干部应当承担的责任，加强审计结果运用。”

值得注意的是，开展如上评价考核，需要针对主体功能区的定位实行差别化的评价考核制度。

5 生态文明建设党政评价考核的结果及其应用

评价考核必须有用，否则生态文明建设缺乏强制力。评价考核的结果既要引起政府的重视，还要引起党委特别是组织和纪检监察部门的重视。为了使考核起到科学的引导效果，所有的生态文明建设考核结果，按照《中华人民共和国环境保护法》和2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的要求，应向社会公开。应按照党的十八届三中全会的要求，提高环保对地方党委和政府的考核权重，将环境保护的重点工作纳入各级党委、政府及有关部门的年度考核目标，签订目标责任书，真正改变唯GDP论的现象，使各级党委、政府、有关部门及其主要负责人真正对环境保护工作负责，提高环境保护的投入，促进绿色经济的发展。

为了鼓励先进、惩罚落后，需要建立环保责任目标考核奖惩机制，将评价考核结果纳入干部档案管理。根据评价考核结果，对生态文明建设成绩突出的地区和党政领导给予表彰奖励。奖励的形式主要是本行政区域专门工作的财政资金奖励、对行政区域的建设支持优惠措施、对有关贡献者的奖励等。对未完成环保责任目标的部门、企业和相关责任人，借鉴安全生产、党风廉政建设经验，实行严格的问责制和触及核心利益的“一票否决”制，并向社会公开；对未完成环保责任目标的地区，除了对党政负责人和有关直接责任领导实行严格的问责制和“一票否决”制外，对未完成年度污染减排、重点流域治理、重金属污染防治等环保任务的地方实施区域限批，并取消当年党政领导班子及有关成员当年年度考核评优和评选各类先进的资格，不得提拔重用；受到调离岗位处理的，至少一年内不得提拔；单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年内不得安排职务，至少两年内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年内不得提升职务；同时受到党纪政纪处分和组织处理的，按照影响期长的规定执行。各级党委及其组织部门在地方党政领导班子成员选拔任用工作中，应当按规定将资源消耗、环境保护、生态效益等情况作为评价考核的重要内容，对在生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务；借鉴山东省内地区间大气污染生态补偿的经验（污染物每立方米浓度降低1微克，可获得财政奖励20万元，同比恶化的地区将受到财政惩罚）和江苏省《生态补偿转移支付暂行办法》、浙江省环境空气质量管理考核办法，国家财政资金以惩罚的方式扣除对该省级行政区域一定的款项（最高可达20%）；对于环境保护工作做得好的，国家财政资金以奖励的方式支持对该省级行政区域一定的款项，并且给予区域生态保护补偿资金。

对于生态文明建设评价考核中存在重大问题的地区，可以在现行的体制下，由中央派出环境保护督察组，对地方党委和政府的生态文明建设的突出问题开展督查工作；如有必要，督察后，报中纪委、监察部和中央组织部门开展责任追究。值得注意的是，党政同责的理论和实践最早产生于安全生产领域，但是最近有一个不好的趋势值得引起环境保护党政同责的实践注意，那就是在发生重特大事故的一些地方，并不追究地方党委和政府主要领导的责任，只是要求地方党委和政府做出深刻检查，受到处分的最高领导往往是那些既担任党委常委也担任政府副职的人，使党政同责的制度走了形，变了样，效果大打折扣。

6 建立、健全生态文明建设评价考核的党政追究机制

6.1 损害责任追究制度

按照2015年《中共中央 国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，各省级行政区域应编制生态红线区域保护规划，在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域，针对森林、草原、湿地划定生态红线，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变；科学划定森林、草原、湿地等领域生态红线，严格自然生态空间征（占）用管理，有效遏制生态系统退化的趋势。探索建立资源环境承载能力监测预警机制，对资源消耗和环境容量接近或超过承载能力的地区，及时采取区域限批等限制性措施。对于违反生态红线规定，违法决策破坏严禁开发和限制开发地的生态环境的，应当追究其领导责任；对于生产经营者和个人侵犯破坏严禁开发和限制开发地的生态环境的，应当按照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国侵权责任法》等有关法律法规的规定，承担环境民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

建立生态补偿制度，加强国家对重点地区、上级地方政府对下级地方政府的生态保护工作的生态评价和生态补偿力度，建立流域上下游之间、不同区域之间的横向生态补偿机制。国家正在开展《生态补偿条例》的立法工作，对生态补偿的监管体制、生态补偿的对象、生态补偿的核算、生态补偿的评估、生态补偿的标准、生态补偿的方式、生态补偿的资金来源、生态补偿的程序、生态补偿的期限、生态补偿资金的使用、生态补偿的监督等予以明确，使生态补偿制度化、规范化、程序化，体现区域公平、公正和促进发展的特点。

建立、健全环境损害的国家索赔制度和社会公益诉讼制度。规定索赔条件、程序、时效、范围，建立环境保护部、国家海洋局等部门依法代表国家对生态损害进行追索的制度；按照《中华人民共和国环境保护法》的规定，健全与国家生态损失和环境私权损害责任追究相衔接的环境公益诉讼制度，保障社会的环境公共利益。

6.2 任内评价考核责任制

《大气污染防治行动计划》的评价考核办法和《水污染防治行动计划》的规定，建立了严格的环境保护评价考核制度，如《水污染防治行动计划》规定：国务院与各省级人民政府签订水污染防治目标责任书，分解落实目标任务，切实落实“一岗双责”。每年分流域、分区域、分海域对行动计划实施情况进行评价考核，评价考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合评价考核的重要依据。将评价考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。

应当将环境保护和生态建设纳入各级党政领导班子和领导干部的任内评价考核考评体系。具体建议如下：

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对各省级及以下党政主要领导干部建立如下追责情形：①贯彻落实中央和本行政区域关于生态文明建设的决策部署不力，致使本地区生态环境和资源问题突出或者任期内生态环境状况明显恶化的；②做出的决策与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；③违反主体功能区定位或者突破资源环境生态红线、城镇开发边界，不顾资源环境承载能力盲目决策造成严重后果的；④做出的决策严重违反城乡、土地利用、生态环境保护等规划的，以及与“多规合一”要求不一致的；⑤地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的；⑥本地区发生主要领导成员职责范围内的严重环境污染和生态破坏事件，或者对严重环境污染和生态破坏（灾害）事件处置不力的；⑦对公益诉讼裁决和资源环境保护督察整改要求执行不力的；⑧其他应当追究责任的情形。可借鉴河北省《关于创新和完善干部目标综合评价考核机制的意见》和《省直党政工作部门领导班子和领导干部综合评价考核办法（试行）》等文件的做法，大幅度提高区政府、承担环境保护职责部门的绩效管理考评和经济社会发展实绩评价中的环境保护比重，提至25分，并将考评结果作为领导班子调整和领导干部选拔任用、培训教育、奖励惩戒的重要依据。对于年度评价考核、中期评价考核和任期评价考核不合格的，或者发生重大生态破坏和环境污染事件的，应明确责任追究的情形、方式、适用、主体和程序，加强针对性和操作性，确保环境保护责任追究落地。

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对省级及以下地方党委和政府有关领导成员建立如下追责情形：①指使、授意或者放任分管部门对不符合主体功能区定位或者生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目审批（核准）、建设或者投产（使用）的；②对分管部门违反生态环境和资源方面政策、法律法规行为监管失察、制止不力甚至包庇纵容的；③未正确履行职责，导致应当依法由政府责令停业、关闭的严重污染环境的企业事业单位或者其他生产经营者未停业、关闭的；④对严重环境污染和生态破坏事件组织查处不力的；⑤其他应当追究责任的情形。

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对省级及以下地方人民政府有关工作部门领导成员建立如下追责情形：①制定的规定或者采取的措施与生态环境和资源方面政策、法律法规相违背的；②批准开发利用规划或者进行项目审批（核准）违反生态环境和资源方面政策、法律法规的；③执行生态环境和资源方面政策、法律法规不力，不按规定对执行情况进行监督检查，或者在监督检查中敷衍塞责的；④对发现或者群众举报的严重破坏生态环境和资源的问题，不按规定查处的；⑤不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏（灾害）事件信息的；⑥对应当移送有关机关处理的生态环境和资源方面的违纪违法案件线索不按规定移送的；⑦其他应当追究责任的情形。

可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，对各省及行政区域党政领导干部建立如下追责情形：①限制、干扰、阻碍生态环境和资源监管执法工作的；②干预司法活动，插手生态环境和资源方面具体司法案件处理的；③干预、插手建设项目，致使不符合生态环境和资源方面政策、法律法规的建设项目得以审批（核准）、建设或者投产（使用）的；④指使篡改、伪造生态环境和资源方面调查和监测数据的；⑤其他应当追究责任的情形。这类责任，可以属于任内评价考核责任，也可以不属于任内评价考核责任。

对于追责程序，可以按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，规定如下：省级人民政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在根据调查结果依法做出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织（人事）部门。需要追究党纪政纪责任的，由纪检监察机关按照有关规定办理；需要给予诫勉、责令公开道歉和组织处理的，由组织（人事）部门按照有关规定办理。负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织（人事）部门应当建立健全生态环境和资源损害责任追究的沟通协作机制。司法机关在生态环境和资源损害等案件处理过程中发现有追责情形的，应当向有关纪检监察机关或者组织（人事）部门提出处理建议。负责做出责任追究决定的机关和部门，一般应当将责任追究决定向社会公开。为了保证追责的公正性，还需要建立追责申诉的程序。为此可以规定：“受到责任追究的人员对责任追究决定不服的，可以向作出责任追究决定的机关和部门提出书面申诉。作出责任追究决定的机关和部门应当依据有关规定受理并作出处理。”

对于责任追究方式，《水污染防治行动计划》规定，对未通过年度评价考核的，要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促；对有关地区和企业实施建设项目环评限批。对因工作不力、履职缺位等导致未能有效应对水环境污染事件的，以及干预、伪造数据和没有完成年度目标任务的，要依法依纪追究有关单位和人员责任。对不顾生态环境盲目决策，导致水环境质量恶化，造成严重后果的领导干部，要记录在案，视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任。2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》规定：“党政领导干部生态环境损害责任追究形式有：诫勉、责令公开道歉；组织处理，包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等；党纪政纪处分。组织处理和党纪政纪处分可以单独使用，也可以同时使用。追责对象涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关依法处理。”具体到各省级行政区域，可采取两步走的措施：第一步，先做书面检查，提出整改措施和时限，在整改期间实行区域限批，由省级环境保护主管部门或者环境保护委员会办公室和省级委组织部（人事部门）、省级纪检监察机关牵头督促整改措施，约谈相关责任人。第二步，对于整改不到位或者难以到位的，进行问责和纪律处分。问责包括责令做出书面检查、约谈（诫勉）、通报批评、取消当年评优评先资格、责令公开道歉、停职检查、调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等方式。对于问责的同时还需要追究纪律责任的，依照有关规定给予党纪政纪处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。对于问责的适用问题，应当区分环境保护第一责任人、直接责任人，根据情节轻重，确定应当采取的问责方式。对于责任追究主体和程序，应当追究党委、政府及其工作部门负责人责任的，可借鉴甘肃省兰州市的做法，由纪检监察部门和组织部门组成督查组，组织调查，提出责任追究建议书并报相关责任追究决定机关；责任追究决定机关在收到责任追究建议书后，按照干部管理权限和程序规定，在规定期限内进行诫勉谈话或者调岗，或者作出责任追究决定，并将责任追究落实情况反馈党委和政府。

6.3 党政领导干部的终身责任制

探索建立生态绩效离任审计与后评价制度，按照2015年《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》的规定，实行生态环境损害责任终身追究制。对违背科学发展要求、造成生态环境和资源严重破坏的，责任人不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严格追责，承担与评价考核结果相应的责任，因决策失误导致生态环境恶化的，必须进行责任追溯与惩戒。按照2015年《生态文明体制改革整体方案》的规定，要建立生态环境损害责任终身追究制。实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制。以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序。区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。建立国家环境保护督察制度。

领导干部的终身责任制有助于推动领导干部政绩观的转变，有助于地方发展模式的改变，将领导干部的责任与环境保护牢牢捆绑在一起，使保护优先、绿色发展成为决策者的思维习惯。政绩观只有关注“五位一体”的生态文明，发展模式才能向科学发展、民主发展和法治发展的模式转变。下一步，需按照《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩评价考核工作的通知》等要求，明确要求不搞地区生产总值及增长率排名，同时要加大资源消耗、环境保护等评价考核指标的权重，进行绿色政绩评价考核。领导干部的终身责任制需要明确以下几点：一是各地制定经济和社会政策时，应按照《中华人民共和国环境保护法》的要求进行生态环境保护论证，使地方的发展不以环境损害为代价，不以牺牲资源为代价。二是制定政策和规划时，充分听取各方面的意见，包括不同意见，科学、民主地做出决策。对于不同意见，应当做出意见处理说明。三是需要编制资产负债表，对领导干部任期内的环境损害、资源消耗及任期造成以后的环境和资源问题进行量化统计，并做出说明。四是从评价考核、纪检、人大监督和环境公益诉讼等方面，建立对领导干部的环境保护责任追究启动机制。五是健全民主决策机制，建立参与决策人的尽职免责制度，让不民主、不科学做出决策的党政领导承担决策责任。

[1]常纪文. 党政同责, 各担什么责?[J]. 环境经济，2015，(03): 40-40.

[2]常纪文. 党政同责、一岗双责、失职追责: 环境保护的重大体制、制度和机制创新——《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》之解读[J]. 环境保护， 2015, (21): 12-16.

[3]常纪文. 推动党政同责是国家治理体系的创新和发展[N].中国环境报，2015-01-22(002).

[4]常纪文. 责任机制是党政同责的实施保障[N]. 中国环境报，2015-02-05(002).

[5]常纪文. 环境保护需党政同责[N]. 中国环境报，2013-12-03(003).

[6]葛察忠, 翁智雄, 赵学涛. 环境保护督察巡视: 党政同责的顶层制度[J]. 中国环境管理, 2016, 8(01): 57-60, 29-2

9.

[7]常纪文. 生态文明体制全面改革的“四然”问题[J]. 中国环境管理, 2016, 8(01): 23-29.

[8]常纪文. 安全生产党政同责监管体制的立法构建[J]. 法学杂志, 2014, 35(02): 42-49.

Issues of the Party and Government Accountability in Ecological Civilization Assessment

Chang Jiwen

( Institute of Resources and Environmental Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010 )

The Communist Party and Government Accountability are the key means of implementation of ecological civilization construction. Implementation the ecological civilization is significantly important to make distinctive which government and party agencies apply to the assessment system and also to determine how design different assessment indicators between Party and government organs will be designed and how the assessment results will be applied. If the CPC Central Committee and the State Council jointly prepare the ecological civilization construction assessment, the Party and Government Accountability will have the basis of ThirdPlenary Session of the 18th CPC Central Committee documents and “Environmental Protection Law”. In terms of role positioning, the Party and Government Accountability, function as support, and rather reliable, Meanwhile, the guidingideology is to define the leading role of the government and party system of ecologicalcivilization construction, in order to strengthen the responsibility sense of party and government leaders, and to improve the Party and Government-Led cadres accountability system and mechanism. Furthermore, the Government, the Party and associated Leaders shall be distinguished as appraisal objects. For assessment indicators, it is necessary to design the two systems of the party and government differently; for the assessment principles, it is necessary to stick to weighing the significance of both, the Party to guide the construction of ecological civilization, the Party and Government Assessment. At last, local Government and Party Assessment system should be divided into the annual, mid-term and outgoing evaluations, the results of which should be perceived as important by the party, particularly the organization and the disciplinary inspection department. On one hand, the regions and leading cadres that make outstanding achievements should be awarded. On the other hand, we need to establish ecological compensation, regional restrictions and other damage accountability system while functioning to improve the assessment system.

the Party and Government Accountability; assessment; Party committee; government

X321；D630

1674-6252（2016）02-0016-08

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.02.016

常纪文（1971—），男，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员，中国社会科学院法学研究所教授，湖南大学法学院博士生导师。研究方向为环境政策与法律。