论农村集体建设用地流转的相关法律修改

李洪磊山东师范大学法学院，山东　　济南　250014

论农村集体建设用地流转的相关法律修改

李洪磊
山东师范大学法学院，山东济南250014

目前，建立城乡统一的建设用地市场是我国土地制度改革的目标，然而，当前赖以执行相关政策的法律规定还没有作出相应的修改。本文通过分析现行法律中关于农村集体建设用地流转的规定与当前政策所存在的矛盾，试提出修改相关法律的建议。

集体建设用地;流转;法律

一、法律相关规范明显滞后

建立城乡统一的建设用地市场的目标提出之后，全国各地开始积极推进集体建设用地使用权流转的改革实践。但是我国相关法律制度并不健全，立法的落后，严重阻碍了土地制度的创新和发展。

(一)法律条文之间相互冲突，导致法律纠纷频繁发生

我们知道，土地使用权流转的前提是明确权利主体。我国《宪法》规定农村集体土地的所有权归农民集体所有，而《土地管理法》第43条却将集体所有权权利的行使限制在乡镇企业、公共设施、公益事业的建设及村民宅基地的利用之上，也就是说，农村集体建设用地的土地所有权并没有得到落实。

根据我国《宪法》第10条的规定，土地使用权是允许转让的。众所周知，土地使用权包括国有土地使用权和集体土地使用权，因此根据该条法律规定农村集体建设用地也是可以转让的。但《土地管理法》第63条却严格限制农民集体土地使用权的流转范围，只允许一些因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的企业转让建设用地使用权。由此可知，集体土地使用权和国有土地使用权在我国法律上并未得到平等保护。

2004年版《土地管理法》本身就存在自相矛盾的规定。该法第63条禁止集体所有土地的使用权转让或出租用于非农建设。而属于集体建设用地的宅基地却在该法第62条中被允许出卖或出租。

法律规定的矛盾必然导致集体土地流转在实践中的混乱。集体建设用地的权利主体不明确，权利内容不清晰是集体建设用地使用权流转实践中纠纷频发的重要原因。

(二)法律规定缺乏可操作性，权利难以得到救济

实践中集体建设用地使用权的流转已经很常见，但相关法律的规定却非常笼统抽象，缺乏实际可行的配套措施。以《物权法》为例，该法第151条和第153条表示，集体建设用地使用权流转的相关问题，由《土地管理法》解决。然而翻开《土地管理法》可知，该法并没有相关的处理规定。

有权利就有救济，然而法律对于集体建设用地使用权模棱两可规定必然导致权利得不到有效的救济。由于没有可行的法律规定，国土部门对实践中集体建设用地使用权流转时发生的各种情况和纠纷缺乏有力的应对和处理。

二、农村集体建设用地流转相关立法建议

在当前法律制度的限制下，集体建设用地使用权的流转仍然处在封闭的状态。但在实践中，农村集体建设用地的流转已突破原有边界，越来越呈现动态化。在这种状况下，为了贯彻“建设城乡统一的建设用地市场”的目标，就必须通过法律修订，为集体建设用地流转提供法律依据，对集体土地使用权和国有土地使用权同等对待，使二者处于平等法律地位，使集体建设用地进入市场流转成为合法现实。因此笔者对相关法律条文提出几条具体修改建议。

(一)《宪法》相关规定的修改建议

在我国，土地制度是社会主义公有制的重要体现，集体土地所有制和国有土地所有制作为社会主义土地公有制的两个部分，应该具有相同的宪法地位，因此宪法对集体土地和国有土地给予平等的保护当属应有之义。然而即使宪法规定土地使用权可以依法转让，但其他相关的土地法规只对国有土地使用权的流转建立了较为完善的管理制度，却对集体土地使用权的流转限制颇多，对现实生活中集体土地使用权流转实践也视而不见。因此，为了使这两种土地使用权的平等法律地位得到实实在在的确认和保障，笔者建议《宪法》第10条第4款更明确地表述为国有土地和集体土地的使用权都可以依照法律的规定转让。

(二)《土地管理法》相关规定的修改建议

《土地管理法》禁止集体土地流转用于非农建设。与此同时，该法规定需要使用土地进行建设的单位或个人，必须申请使用国有土地。这些规定明显与“建设城乡统一的建设用地市场”的土地制度改革目标相矛盾，同时也明显滞后于集体建设用地使用权亟需进入市场流转的现实需要。因此，为了符合当前土地政策的新的发展方向，允许集体建设用地使用权入市流转，就需要将《土地管理法》第43条第一款规定修订为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，可依法申请使用国有土地或集体土地”

在允许集体建设用地使用权进入土地市场流转之后，就需要赋予集体建设用地与国有建设用地相同的流转方式。因此笔者建议《土地管理法》第63条的规定标书为:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划的农村集体建设用地使用权，可以依法进入土地市场并通过转让、互换、出租、抵押、作价入股、出资和联营等多种方式流转。

［1］王权典．农村集体建设用地流转的法律障碍及变革创新［J］．法学杂志，2008．4．

［2］罗遥等．城乡一体化背景下集体建设用地流转问题分析与对策研究——以芜湖市为例［J］．国土资源情报，2014．2．

［3］黄盛阳．农村集体建设用地流转问题的法律研究——以湖南省常德地区为例［D］．中国社会科学院研究生院，2013．

D922．3;D923．2;F301

A

2095－4379－(2016)04－0209－01

李洪磊，女，山东师范大学法学院，2013级法学专业研究生在读，研究方向:民商法学。