社会治理法治化路径分析——以基层治理为视角

曾媛媛延安大学政法学院，陕西　　延安　716000

社会治理法治化路径分析
——以基层治理为视角

曾媛媛
延安大学政法学院，陕西延安716000

法治是治理的必要手段，基层是治理的载体，以基层治理法治化来推进整个国家的治理能力现代化是必选路径。本文以社会治理为研究对象，以基层社会治理为视角，通过分析现状提出以法明确治理主体权责、完善协同治理机制、以社区为重点创新社会治理、加大三官一律服务力度等途径来提升社会治理现代化和法治化。

社会治理;基层治理;协同治理

一、基层治理、社会治理、治理法治化

(一)治理法治化

随着社会主体的需求多元化、社会管理事务日益增多导致行政权不断膨胀，单一的政府管理国家已然失灵。各国提出简政放权将管理改变为同社会各主体对国家共同治理，这种新的治国模式也是民主政治发展的必然趋势。如格里．斯托克所言，治理所追求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。［1］社会主体基于不同立场所需利益不一，若要实现有效治理就需要规范的治理制度、方式将各主体行为统一。因此将法治作为治理的基本手段是不可或缺的。推进治理法治化不仅推动国家治理能力现代化且能够同时推进依法治国形成大的法治环境。由此，推进治理法治化有着重要的意义。

(二)基层治理与社会治理的辩证关系

基层治理，即是针对基层的治理，基层是治理的载体。各种与治理相关的政策、制度均是自上而下制定，但治理机制是否有效运行，治理水平的高低却是自下而上的反应。

十八届三中全会将治理主要分为三个方面，国家治理、政府治理、社会治理。国家治理涉及方方面面是具有最为广泛深厚容量社会关系的治理形态;［2］政府治理以行政权的行使为主;社会治理则涉及社会公共领域较为复杂繁琐。

社会治理与基层治理具有共同性。基层治理是所有治理在基层中的反应，基层治理中的社会治理只是其中一部分。但同国家治理、政府治理相比社会治理是三者中最贴近基层的，社会治理也主要服务于基层，所以社会治理需要以基层为重点。然而想要实现良好的治理就需要法治化，因此，若要社会治理法治化需以基层为重点。

二、基层社会治理现状

(一)社会治理主体观念落后，权责不够

社会治理是政府主导下多元主体共同参与的，强调将更多的权力赋予其它社会主体并承担相应责任以弥补单一政府管理的不足。但是在基层经常出现如下情况:1、政府独揽权力，缺乏主动让社会组织或公民参与进来共同协商治理的理念，治理效率降低，同时造成其他社会组织或公民无权参与。2、社会组织与政府挂钩行政化，甚至存在部分社会组织直接是由政府来领导的现象。社会组织不独立于政府，在治理中不需要权力也无需承担责任，共同治理则非真正意义上的共治。3、权责划分不明确。4、社会组织、公民缺乏治理意识，依赖政府。在发达国家如新加坡、美国，公民在社会问题的处理上更加倾向于信赖社会组织。［3］我国社会组织不发达，无论是公民还是社会组织都没有将自己作为治理主体，“政府管事”的思维依然根深蒂固。

(二)治理法治化程度不够

1、基层部门保护主义、地方保护主义存在。地方工业发展带动经济效益，对于当地企业，尤其是作为当地的龙头企业地方政府都会大力支持，同时地方政府为了保护当地经济发展就会对企业所造成的环境污染网开一面，基层部门在进行具体执法时也不会依法严惩，长久导致环境恶化，更加大了治理难度。陕西各地就存在着典型的例子，如陕北存在沙漠化，延河、渭河水污染严重，铜川多年地下煤矿采空后无法复原。2、居委会自治不独立。社会治理又可依主体不同分为政府、多元主体对社会的治理以及社会自治，在基层，社会自治是以居委会为治理主体，以社区这一基本单位作为治理对象所进行的自治。法律赋予了居委会自治权以解决社区内部纠纷、提供公共服务为主，但长期以来，其因财政等各方面原因不能与政府独立，基层政府都将居委会看作是一个基层政权，对其发号施令，居委会成为政府政策的宣传口、具体行政工作的实施者。偏离立法初衷工作重心从以为人民群众转为为政府服务，基层依法自治没有实现。3、协同治理机制不完善。协同治理区别于协作治理，协作中双方平等有自愿合作之意，无轻重之分。而当下，在我国公民社会、社会组织并不发达的大环境中，以政府为主导的共同参与治理模式，即协同治理更为符合我国国情。无论协作还是协同治理都需要各主体良好的互动，并且当公共问题出现时能以最短的时间最快的速度做出回应。而此前提除了社会多元主体的积极参与外更为主要的是必须要有有效运行的协同治理机制，有一个畅通有效的沟通渠道，否则，无法真正参与其中。而现实基层中，社会组织无法参与治理，公共危机出现仍然政府独挡就是没有健全的协同治理机制所致。

(三)社会公共服务不足

我国的公共服务可分为基本和非基本公共服务如义务教育，公共卫生和基本医疗、最低生活保障应当是“基本”的，非基本公共服务则包括交通建设、就业、失业等。如上所述，长期政府独挡一面，但不可能做到面面俱到，就连基本公共服务也呈现出城乡二元化。［4］城市中虽然基本公共服务基本落实但对于农民工这些城市边缘化的群体的基本社会问题、农民工子女的教育问题还是没有解决。偏远的乡村甚至连基本公共服务也不健全更无须提及非基本公共服务。每年政府对于公共服务的投入都是财政支出的小部分，无论是服务的全面化还是深度都不够。社会组织除非有法律明文规定否则长期义务提供服务缺少保障。

三、推进基层社会治理法治化的提升路径

(一)以法律规范明确治理主体在治理中的权责

多数主体缺乏治理意识不愿意主动参与其中而且长期的政社不分使社会组织既无权力也无责任参与治理。此外没有权力保障，让在全国范围内提供服务没有可实施性。而治理主体各司其职，行使相应权力履行相应义务承担对应责任是良好共同治理的前提基础。因此，首先我们需要立法，以法定的形式将各治理主体纳入到治理的大环境中。其次，在立法中合理明确多元主体治理中的权责问题，划分政府各部门之间的权责界限、政府与社会组织的权限、社会组织的权力、公民个人治理中的权力。再次，提供社会服务的社会组织大部分具有非营利性，但它即关注他人的利益也关注自己的利益，因此通过制定法规、政策来提高社会组织的参与程度和积极性则是关键。例如美国通过立法以减税的方式鼓励社会组织提供服务，在提高社会治理的同时树立了公民对社会组织在社会治理中的信任度。［5］各国社会问题不一样，国内各个地区关于社会治理问题的侧重点也不同。因此，各地在推进基层社会治理法治化时还需要结合具体情况因地制宜制定政策和法律法规。

(二)通过立法完善协同治理运行机制

机制协调各个部分之间的关系是一种具体的运行方式。从宏观角度而言，我国社会治理现代化的实现是一个长期坚持的过程，实现善治实为任重道远，因此一个稳定的协同治理机制实为重要;从微观角度而言，在社会治理中系统治理、综合治理、源头治理都需要从基层做起，各主体之间的合作信任是治理的前提，通过道德、自愿形成的合作行为是有限的并且不受约束，而且现代社会中的信任更多的是人对某些物化了的存在物的信任，如运行机制、制度等。［6］因此将机制的运行模式纳入到法律规范中，用法来优化治理机制是有序治理的必要选择路径。一般从机制的功能来分有激励机制、制约机制、保障机制。用法定方式健全激励机制以激发治理主体的社会活力;以法治化的制约机制规范、监督主体的治理行为;用法治化的保障机制保证治理主体的权利。建立固定的沟通渠道对社会治理充分讨论，提出有效治理策略。在公共危机出现时快速共同应对，做到公民利益损害最小化。

(三)以社区为重点创新治理法治化，形成法治之下的社会自治

随着现代国家的发展公民对社区建设需求日益增多呈现多样化，社区俨然是国家宏观社会在基层的缩影，即典型的微型社会。社区治理直接影响着公民生活质量水平也影响着对国家整体社会治理的肯定。由此，以社区治理法治化为重点推进基层社会治理实为必要选择路径。

首先，社区治理法治化要求社区中居委会依法严格定位与政府之间的关系，改变原有的政府附庸机构角色，实现为民所用、为民解忧的基层群众自治职能。

其次，将社会组织对社区的治理纳入法定程序，在社区形成开放的多元主体共治模式。社区作为微型社会，居民对其需求必然很多，保障治安和完善建设多数社区都基本能够达到要求，而社区服务事务琐碎如养老问题、托幼、医疗健康、绿化、维护等，靠少数治理主体不能有效解决，然而在生活中社会组织在社区中参与程度低，参与范围小。以法建立起社会组织参与社区治理的有序路径，引导社会组织广泛参与创新社区治理，使社会组织繁荣发展同时有助于促进全面建成小康社会。

再次，在社区内依法建立纠纷解决机制，提供法律咨询。在法治全面建设的可以通过在每个社区建立专门的纠纷调节机制如人民调解委员来调解这种小纠纷、小问题。在社区内部全面实现“人民内部问题内部解决”。不仅减少居民为解决纠纷所消耗的时间，而且降低了司法运作成本，减少法院压力，提供优质法律服务有利于人民法治观念的培养，全面推进法治建设。

(四)乡镇大力贯彻落实“三官一律”法律服务政策

农村偏远去法院解决问题实有困难，为了更好的法治建设为民服务，笔者建议在保持原有的三官一律进社区的政策时，在乡村中以村为基本单位加大三官一律的服务力度以推进基层治理法治化。

四、结语

社会治理是整个国家治理中最复杂和最需要互相合作的环节，基层社会治理是社会治理的起点，也是最终评估一个国家社会治理水平的标尺。以基层社会治理法治化来实现整个国家的治理法治化是时代所需，也是现代化国家建设的最优路径，因此为了我国的社会治理需要全社会成员的共同努力!

［1］杨蓓蕾．面向发展质量的城市社区治理研究——以上海市相关社区为例［D］．同济大学，2007．31．

［2］王浦劬．国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及相互关系辨析［J］．社会学评论，2014(3)．

［3］田丰．发达国家与地区社会组织参与社会治理的经验与启示［J］．社会治理理论，2014(2)．

［4］娄兆锋，曹冬英．公共服务中基本公共服务与非基本公共服务之研究［J］．探索与争鸣，2015(3)．

［5］田丰．发达国家与地区社会组织参与社会治理的经验与启示［J］．社会治理理论，2014(2)．

［6］张康之．社会治理的历史叙事［M］．北京:北京大学出版社，2006．

D631．4

A

2095－4379－(2016)04－0133－02

曾媛媛(1992－)，女，汉族，延安大学政法学院，2013级硕士研究生在读，研究方向:依法治国理论。