新型城镇化背景下地方政府职能转变路径探析

于 炎

（贵州医科大学马克思主义学院 贵州 贵阳 550004）

新型城镇化背景下地方政府职能转变路径探析

于 炎

（贵州医科大学马克思主义学院 贵州 贵阳 550004）

新型城镇化战略的提出是缓解我国经济结构矛盾、扩大内需的必然逻辑结果，是针对传统城镇化而提出的现实命题。在新型城镇化背景下实现地方政府职能的转变，不仅是有效解决传统城镇化发展弊端的必要选择，也是有效推动新型城镇化发展的必然要求。在新型城镇化背景下，应该实现由政府主导型职能向政府引导型的转变，具体包括：完善地方政府的投融资职能、扩大地方政府的公共服务职能、加强地方政府的监督职能、积极培育多中心自主治理模式。

新型城镇化；地方政府；政府职能转变

2012年召开的党的“十八大”，明确提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”的战略思想，2012年的中央经济工作会议更是把“新型城镇化”提到了新的历史高度，认为新型城镇化是中国经济新的增长点。推进中国特色新型城镇化的发展，促进中国经济的新增长，离不开地方政府的推动作用，如何更好地实现这一强有力的推动作用，就必须实由政府全面主导型向政府引导型的转变。

一、新型城镇化的内涵

实现城镇化的发展，“是社会化、市场化大生产发展的客观要求，是经济社会发展的必然趋势，也是现代化的重要标志”。改革开放以来，我国的城镇化取得了举世瞩目的成效，极大程度上推动了经济社会的发展、人民生活水平的提升。然而，在取得成绩的同时，这样一种传统的粗放式城镇化发展存在“重量不重质”的问题，如农民未能成为市民的“半城市化”问题、土地城市化快于人口城市化的“伪城市化”问题、发展不均衡的城镇化问题、房地产化的城镇化问题、城镇化发展的“三高”问题等。针对这样一种现实窘境，党的十八大正式把新型城镇化的改革方案纳入决策议程。十八大以后，对新型城镇化发展政策作出了多方面的探讨，并在具体行动中予以落实。李克强总理多次讲话中，也着重谈到了新型城镇化的问题，认为新型城镇化是拉动内需的新引擎，新型城镇化的核心是人的城镇化、必须和农业现代化相辅相成、必须保护农民的利益等。

新型城镇化是相对于传统城镇化而提出的现实命题，一般来说，所谓的新型城镇化是指：“以科学发展观为指导方针，坚持‘全面、协调、可持续推进’的原则，以人口城镇化为核心内容，以信息化、农业产业化和新型工业化为动力，以‘内涵增长’为发展方式，以‘政府引导、市场运作’为机制保障，走可持续发展道路，建设城乡一体的城市中国。”新型城镇化以提升城镇化的质量为关键，以实现人的城镇化为核心，以优化城市群格局、各方面协调发展为路径，积极完善新型城镇功能，提高宜居生活水平为价值旨归，在政府强有力的引导下实现城乡一体化、实现农村和城市居民的生活方式、居住环境的均等待遇。新型城镇化相比较与传统城镇化，表现出新的特征，为此，住房和城乡建设部副部长仇保兴认为，新型城镇化主要应侧重解决六个方面的突破，即“从城市优先发展的城镇化向城乡互补协调发展的城镇化；从高能耗的城镇化向低能耗的城镇化；从数量增长型的城镇化转向为质量提高型的城镇化；从高环境冲击型的城镇化向低环境冲击型的城镇化；从放任式机动化的城镇化向集约式机动化的城镇化；从少数人先富的城镇化转向社会和谐的城镇化。”

二、新型城镇化背景下转变地方政府职能的必要性

新型城镇化的发展固然离不开中央政府财政和智力支持，但主要的执行者是地方政府，地方政府是新型城镇化的集中场域，所以，地方政府在新型城镇化进程中发挥着至关重要的作用。为适应新型城镇化的基本要求，就必须实现地方政府的职能转变，所谓地方政府职能是指：“一个国家的地方行政机关根据经济建设和社会发展的需要, 在行使行政权力的过程中所承担的职责和功能。”地方政府职能转变也就意味着在新的背景下，对政府职能的重新定位。在新城镇化的新要求下，地方政府的传统职能已严重制约了新型城镇化的发展，因此，在新型城镇化背景下转变地方政府职能显得尤为迫切和必要。

第一，政府全面主导型城镇化发展模式弊端凸显。在传统城镇化进程中，地方政府在城镇规划、社会管理、公共服务等方面多是行政式管理，管理要么缺位、要么越位、要么大搞形象工程，是一种政府全面主导性的城镇化发展模式。主要存在以下几个方面的弊端：

首先，规划缺乏科学性。地方政府的政府体系是仍是传统的金字塔模式，政府全面主导城镇化建设。政府与地方企业、社会组织之间缺少紧密的协调机制，企业也好，社会组织也好是在政府的统一支配下，政府以“指示”、“意见”等行政命令形式来要求企业进行企业活动。这种政府主导下的城镇建设也有一定的合理之处，但会带来很大的问题。地方官员的升迁考核标准多是以其在地方的发展政绩来衡量的。那么不可避免会出现，地方政府的城镇规划会受到政绩和利益的驱使，规划表现为盲目性，夸大发展目标，跟风冒进，追求眼前利益。政府职能在城镇建设中出现蜕变谁的官大谁就有话语权，即使是规划不科学，脱离当地现实条件，下级也要执行。

其次，粗放式扩张。地方政府不切实际的盲目扩城，大搞新城区、生态园、开发区占用大量耕地，对老城区反复拆建浪费大量人力物力财力而效果却不佳。政府主导城镇化发展，为了自身政绩、面子形象需要，大搞扩张。最能反映这种扩张的就是城市建设用地过快增长，农民可耕地减少必然会产生农民与政府在耕地上的矛盾。为了形象面子，许多城镇加宽马路，扩大广场，而民众关心的住房建设却相对迟缓，引发民众不满，也损害了政府在民众中的形象。

再次，社会管理职能的缺失。许多地方政府多致力于经济管理职能，对于社会管理忽视较多。首先表现在农村剩余劳动力的转移，农村剩余劳动力素质偏低，文化程度低甚至还有不少文盲，政府鼓励农村劳动力外出，但是缺少系统的教育培训与引导，农村大量劳动力涌向城市，由于缺少技能在城市难以生存，势必会影响城市的稳定。其次，城乡收入差距过大，城市居民的收入、享受的社会保障要远高于乡村居民，这种贫富差距会造成农村居民的仇富心理，不利于城镇化的建设。结果导致在城镇化建设过程中也出现了交通拥堵、生态破坏、利益分配不均等种种问题，严重制约了城镇化的发展。

最后，城镇环境问题日益突出。在城镇化建设中政府片面强调GDP的增长，不考虑当地的环境承载力。盲目扩建乡镇企业，甚至是一些重污染企业，征用大量耕地，大肆抽取地下水，使得人地矛盾升级，牺牲农业用水来满足工业用水，造成供水紧张。地方政府为发展经济，环保部门对企业的滥排滥放置若罔闻，污染严重，以青山绿水为代价换来GDP增长。

第二，政府引导型新型城镇化发展的必然要求。针对政府主导型城镇化发展出现了诸多问题和弊端，探索符合社会主义市场经济发展要求的新型发展模式成为城镇化发展的必然。实现地方政府职能由传统的政府主导向政府引导的过渡成为新城镇化发展的必然要求。新型城镇化要求城乡统筹、城乡一体、节约集约、生态宜居、和谐发展。新型城镇化的要求与旧型城镇化有了本质区别，新型城镇化对旧型城镇化有了本质的突破表现在：由传统的粗放工业化向新型的集约工业化发展，不仅重视物的发展更重视人的发展；由传统的轻环境向重生态的转变；由轻视社会矛盾向重视社会和谐的转变，以实现现代文明为发展目标；由传统的低效的城镇功能向高效完善的城镇转化。新型城镇化对政府的政绩观也提出了新的要求，摒弃了过去的“黑色GDP”，转向以“绿色GDP”来考核官员政绩。正是这些新的要求，传统的政府主导模式已经难以适应新的要求，这就要求政府必须转变职能，由主导型向引导型职能的转变，这种职能的转变不是一朝一夕可以实现的，传统模式可谓是根深蒂固，这种转变是一个不断摸索，不断改进，循序渐进的过程，不可过激。

三、新型城镇化背景下地方政府职能转变的路径选择

新型城镇化背景下，实现地方政府职能转变，主要是实现一种由政府主导型的发展模式向政府引导型的发展模式的转变。

第一，完善地方政府的投融资职能。地方政府在城镇化建设过程中，首先要解决的是资金问题。地方政府的投融资职能主要有投资职能和融资职能。一般来说，地方政府的投资范围主要是公益性项目、基础性项目以及少数竞争性项目。按照新型城镇化的基本要求，地方政府的投资应该向专业的基础设施运营方过渡，可以通过公开招标、政府外包的方式进行城镇化建设的运营管理。政府的主要职能应该定位于搞好宏观规划、树立新型城镇化“最大内需所在和结构调整的重要依托”的观念，应该重点围绕各城镇重点支柱产业、新兴产业等进行投资与支持。政府的投资是解决资金问题的重要方式，同时通过地方政府融资渠道，也是有效缓解资金压力的不错选择。地方政府融资渠道除了中央直接投资、地方财政、投资资金的盈利、国有资产的获利外，还应该扩大融资渠道。应在政府财政的引导下，以中长期信贷为支持，创新融资工具，加强市场规则建设扩大资本市场，发货BT模式的作用。进一步健全金融体系，逐步形成市政债券、民间融资、投资公司融资、基础设施投资基金等多元融资结构。

第二，扩大地方政府的公共服务职能。扩大政府的公共服务职能，首先要明确政府公共服务领域职责，地方政府应首先明确在教育、卫生、就业、社会保障、社会福利等方面的职责。其次，完善政府公共服务职能和服务体系，保证政府公共服务职能的到位，建立政府主导，社会广泛参与的服务体系。最后，立足于人人享有、城乡均等化享有基本公共服务，建立适合国情的公共服务模式。地方公共服务体系要与当地的经济承受能力相适应，要以满足人民群众的需要为主题，使得服务体系与经济发展相协调。同时，地方政府在扩大公共服务的范围时，也可充分发挥BOT模式的积极作用。

第三，加强地方政府的监督职能。在新型城镇化过程中，难免会出现各种问题，这就要求地方政府在实现主导型职能向引导型职能过程中，加大城镇化假设的监管力度。首先是城镇化建设的资金运作监督，地方政府应该建立城镇化专项资金并完善监督机制，保证新型城镇化建设资金合理分配合理使用，监督资金是否是真正用在新型城镇化建设上了。其次，要根据中央指示精神，对地方的新型城镇进行有特色建设的监管。最后，在城镇化建设过程中，地方政府还要充分协调干预。在城镇化建设中，当民众利益收到侵害，资源利用铺张浪费，环境污染，土地征用冲突，利益分配不均，贪污腐败等等社会问题时，地方政府应该运用法律手段，必要的行政手段进行协调干预，避免冲突保障经济、社会、生态各方面协调和谐发展。

第四，积极培育多中心自主治理模式。新型城镇化建设，固然离不开政府的引导，但是还需要充分发挥社会和公民的主体作用。多中心治理理论是由美国著名经济学家奥斯特里姆提出来的，认为”在治道变革中，打破了单中心的政府服务模式，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式”。因此，在新型城镇化建设过程中，应该转变地方政府单中心服务模式，积极培育多中心治理模式，充分发挥政府、市场和社会在社会管理服务方面的作用。

新型城镇化，是为了适应我国城乡一体化发展要求、适应我国经济社会发展要求，而提出来的发展战略，旨在在全面建成小康社会过程中，寻找新的经济发展的刺激点。地方政府作为新型城镇化政府职能转变的集中发生域，实现地方政府的职能转变，不仅是有效解决传统政府主导型城镇化建设的必要手段，同时也是有效建设新型城镇的化的必然要求。实现地方政府由主导型职能向引导型职能的转变，对推动我国新型城镇化建设有着不可小觑的作用。

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于炎（1985—），男，河南漯河人，贵州医科大学马克思主义学院德育教研室讲师，硕士。研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。