对完善取用水监控法规体系的建议

赵和松，刘圆圆

（1.水利部水文局，100053，北京；2.国家水资源监控能力建设项目办公室，100053，北京）

对完善取用水监控法规体系的建议

赵和松1，刘圆圆2

（1.水利部水文局，100053，北京；2.国家水资源监控能力建设项目办公室，100053，北京）

取用水监控；法规；建议

取用水监控是指国家对河道内取用水行为进行监测和控制，其中监测分为在线实时监测和计量抄报统计，控制分为用水总量控制和用水效率控制。取用水监测是手段，取用水控制是目的，控制水平的好坏取决于监测能力的高低。随着社会经济技术发展，精确高效的在线实时监测手段越来越受到水资源匮乏国家的重视，为实现用水总量和用水效率精细化控制提供了技术可能。2012年，我国启动了国家水资源监控能力建设项目，其重要意义在于通过建设取用水在线监测设施，提高在线监测率，从而形成国家取用水监控体系。结合各地项目建设中遇到的问题及经验，笔者认为构建完善的国家取用水监控体系，既需要重点项目推动，也需要法规制度保障，特别是在当时项目建设已经取得阶段性成果的情况下，更需要推动相关法规制度建设。

一、完善取用水监控法规体系的重要意义

取用水监控法规体系是指规范取用水监测和控制活动的系列法规、制度、规范性文件构成的规则体系。现行法规体系主要基于规范计量抄报统计条件下的监控活动，在当前大力推进在线实时监测的形势下，完善取用水监控法规体系有着重要意义。

1.为在线实时监测设施安装提供法律保障

在国家水资源监控能力建设项目实施过程中，各地均反映存在与取用水户协调难、进厂安装难等问题。如有的企业认为已按法律规定安装了取用水计量设施，在线实时监测设施在法律上没有明确要求，企业有权拒绝安装；有的企业认为取用水数据与企业生产活动密切相关，是企业的商业秘密，甚至是国家秘密，以保密为由不同意安装在线实时监测设施；有的企业认为在招商引资环节政府已答应了很多优惠政策，担心安装在线实时监测设备后享受不到取用水优惠。这些企业的担心有一定的合理性，在当前大力推进法治政府建设氛围下，要顺利推进国家取用水监控体系建设必须将取用水在线实时监测写入相关法规，确保设施建设有法有据。

2.为取用水监控体系有效运行提供法律保障

国家水资源监控能力建设项目完成后，将对1.7万左右国控户、3万多国控点实施取用水在线实时监测，此外还存在大量的省（自治区、直辖市）控取用水户和监控点。这些大量的、零散分布在各个取用水户在线实施监测设施的运行状况，决定着国家取用水监控体系的运行效果。从已建成的在线监测设备运行情况看，存在一些问题和隐患，如在线监测设备平均故障率约10%，平均工作寿命约3～5年，运行维护成本高，需要建立稳定的经费保障机制；目前按“谁投资谁维护”的思路，在线监测设备由政府主责维护，但受水利部门职责、人力所限，政府难以做好运维工作，即使采取购买社会化运维服务，也难以有效实施服务质量监管，需要建立更加高效的运维机制；目前政府通过在线监测并据此收取水资源费的行为与企业经济利益存在冲突，个别企业会破坏或干扰在线监测，导致出现监测不全面、不稳定等问题。以上问题的最终解决，需要完善相关法规，形成长效的运维和奖惩机制。

3.为取用水监控体系长远发展提供法律保障

国家水资源监控能力建设项目为现存的规模取用水户安装了在线监测设备，但是项目建设期后，新增的规模取用水户或取用水点的在线监测设施安装组织及经费保障办法并不清楚。由于现有国控户的倒闭、停产、转产、迁移，现行的国控监测点会逐年减少，如果没有建立动态调整机制，新增的取用水户或取用水点不及时安装在线监测设备，全国取用水在线监测率会逐年下降，项目建设成果就会逐步消失。为此，需要完善相关法规，建立长效的新增取用水户和取用水点在线实时监测设施安装机制。

二、完善取用水监控法规体系思路建议

完善取用水监控法规体系实质是建立一套科学高效地取用水监控工作机制，重点是合理区分政府与取用水户在取用水监控上的职责，有效平衡取用水户利益与公共利益，用法制思维、市场机制解决好存在的各种问题。为此,提出以下几点思路建议。

1.规模以上取用水户强制安装在线实时监测设施

目前国家强制要求取水户安装计量设施并保证其正常运行，但没有要求安装在线监测设施。强制要求规模以上取用水户安装在线监测设施，符合落实最严格水资源管理制度、推进节水型社会和信息化社会建设要求。同时国家水资源监控能力建设项目已经为存量规模以上取用水户安装了在线监控设备，强制要求安装在线监控设备只会对增量和变量取用水户产生较大影响，涉及面小，社会实施成本不大。考虑各省经济发展程度、水资源量等情况不同，强制安装在线监控设施取用水户规模范围可以由各省自行立法决定。对于涉及企业商业秘密或国家秘密的取用水单位可以安装在线加密监测设施，取用水监测数据传送至政务内网处理。

2.取用水户承担在线实时监测设施运维责任

目前，取用水在线实时监控设施的运维责任主体是政府，通过委托社会企业具体承担维护工作。这种运维模式存在的问题有以下几方面。一是运维企业只对政府负责而不对取用水户负责，服务质量跟不上；二是政府精力有限，做不好服务质量监管，并存在廉政隐患；三是取用水户不承担运维成本，缺乏日常管护的责任意识，甚至还会蓄意破坏。参照环保部门企业排污在线实时监测设施运维办法，可将零星分散在各取水管（渠）道附近的在线实时监测设施运维责任交由取用水户承担，效率更高，效果更好。为确保取用水户能够认真履行运维责任，有效防控蓄意破坏在线监测设施正常运行，需要完善相关奖惩措施。一方面可以参照城市公交、高速公路采取的电子收费优惠模式，对在线监测取用水量的取用水户水资源费给予优惠，以提高取用水户积极性。水资源费优惠部分相当于政府将在线监控设施安装和运维责任移交取用水户后的费用补偿；另一方面将在线监测设施运行维护状况纳入水资源监察范围，加大处罚力度，督促取用水单位做好运行维护工作。

3.建立统一规范的在线监测设备市场

取用水户承担在线监测设施安装和运维责任后，可以自主从市场中选择在线监测设施供应、安装和运维。为形成全国统一的取用水监控体系，政府要引导在线监测市场建设，规范市场秩序，特别要建立统一的在线监测设备规格标准、数据传输规约和运行维护规范，建立企业资格准入、产品认证、质量检测等规章制度。

三、完善取用水监控相关法规内容建议

《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《取水许可管理办法》《取水计量技术导则》和各地水政监察条例（规定）等法律法规为水利支撑经济社会发展提供了重要法律保障。随着新时期水生态文明的要求以及基于对最严格水资源管理的考量,建议对这些法律法规中涉及完善取用水监控法规体系部分进行补充修订，出台部分配套规章为依法管水提供更加有力的保障。

1.适度增加水法中有关取用水管理的内容

《中华人民共和国水法》是规范水事活动的基本法，是水资源开发利用、保护、加强管理、防治水害等工作的基本遵循，国家投入巨资建设取用水监控体系，实际上是将此前的用水计量改为用水计量监测，这种取用水管理模式的巨大变化，有必要在水法中有所体现。虽然目前主要对规模以上取用水进行在线监测，但从长期看，随着社会信息化和水资源管理精细化不断发展推进，在线监测的范围会逐步扩大，因此，应该将水法中“用水应当计量”相关内容修改为“用水应当计量监测”。

2.进一步规范《取水许可和水资源费征收管理条例》中的许可条件和征收标准

为适应国家取用水监控体系建设新要求，建议在《取水许可和水资源费征收管理条例》中明确，取用水申请时要提供在线监测设施安装方案，对安装在线监测设施的取用水户实行水资源费优惠，规模以上取水户应当安装在线监测设施并负责运行维护，以及违反有关规定的罚则等内容。比如考虑将在线传输方式纳入取水许可申请范围，与取水方式、计量方式和节水措施共同成为许可准许的条件；在水资源费征收方面，把使用取水量在线监测设施和应该安装但未安装监测设施作为征收水资源费的标准进行优惠或征收；增加对计量设施安装方面的规定，把取水量达到一定规模作为安装监测设施的必要条件，具体取水规模标准可由各省、自治区、直辖市自行确定。

3.调整《取水计量技术导则》有关内容

《取水计量技术导则》是取水计量设施的选择、安装、运维技术规范。为适应取用水监控体系建设要求，考虑更名为《取水监测技术导则》，适度增加取水监测设备技术要求、质量检验、传输规约等内容及设施设备安装调试等方面内容。

4.其他法规中涉及水资源监控的内容

包括对《取水许可管理办法》、各地水政监察条例（规定）有关内容和水资源费征收标准等进行调整，可考虑在取水许可证申领程序、对破坏在线实时监

测设施行为的处罚以及安装在线实时监测设施的取用水户水资源费优惠标准等方面增加或修订相应条款。

[1]张国玉，韩硕，胡久伟.重点用水单位监控管理工作研究[J].中国水利，2013（1）.

[2]胡军，雷健，邹晓涛，等.北京市用水大户监控体系规划研究 [J].中国水利，2014（3）.

[3]江培福，晏清洪，任贺靖.我国大中型灌区用水效率监控体系研究[J].中国水利，2015（3）.

责任编辑 杨 轶

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1000-1123（2016）12-0045-02

2016-05-20

赵和松，副处长，主要从事国家水资源监控能力建设项目建管工作。