关于构建城市总体规划水资源论证控制性指标框架体系的思考

王小军，高娟，于义彬，唐力，张旭

（1.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.水利部应对气候变化研究中心，210029，南京；3.北京师范大学，100875，北京；4.水利部水资源司，100053，北京；5.水利部水资源管理中心，100053，北京；6.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

关于构建城市总体规划水资源论证控制性指标框架体系的思考

王小军1，2，3，高娟4，于义彬5，唐力6，张旭1，2

（1.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京；2.水利部应对气候变化研究中心，210029，南京；3.北京师范大学，100875，北京；4.水利部水资源司，100053，北京；5.水利部水资源管理中心，100053，北京；6.水利部太湖流域管理局，200434，上海）

在系统梳理当前城市总体规划编制中主要涉水内容及已有指标的基础上，分析其在全面性、衔接性、可操作性等方面存在的不足，从控制性指标筛选原则、框架体系组成、阈值确定等方面有针对性地对城市总体规划水资源论证控制性指标体系框架构建进行探讨，为推动城市总体规划水资源论证报告书审查、实施、后评估等工作提供支撑，为进一步推进城市总体规划水资源论证提供参考。

城市总体规划；规划水资源论证；指标体系；需水管理

城市是一个区域的政治、经济、文化中心。目前我国正在经历人类历史上最大规模的城市化进程，在此过程中要实现以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的目标，就必须全面加强城市总体规划水资源论证，把水资源作为城市发展的前置刚性约束条件。但城市总体规划水资源论证系统性、综合性强，涉及水资源开发、利用、节约、保护等方面内容，分析深度在报告书编制过程中难以把握，迫切需要加快构建城市总体规划水资源论证控制性指标体系，做到规划方案与“三条红线”控制指标的有效衔接，确保城市总体规划与区域水资源、水环境承载能力协调发展。

一、城市总体规划涉水内容及已有指标分析

1.涉水内容分析

城市总体规划涉水内容主要反映在实现城市经济社会发展目标、保障供水和退水等方面。首先，自来水厂、废污水处理设施、公共绿地、公共用水等基础设施有力支撑城市经济社会发展目标的实现，各类用地面积、不同用地单位用水定额与规模则决定城市需水量大小。其次，供水系统覆盖程度、用水聚居区类型、供水水源、供水水质及保证率要求以及城镇雨污水分流排放、废污水收集处理与再生利用、退水区域水功能区范围、水质目标、水域纳污能力等城市供退水方案直接反映在城市总体规划编制内容中。

2.已有指标分析

城市总体规划不同涉水内容均在水资源论证报告书编制过程中有所体现。在经济社会发展保障方面，涉及需水量、用水效率、不同行业用水量和用水定额等内容，主要包括城市总需水量、城市生活需水量、城市农业需水量、城市工业取水量、公共事业需水量、公共绿地灌溉需水量、人均日生活用水量、万元GDP用水量、万元工业增加值取水量、农田灌溉水有效利用系数等；在城市供水保障方面，涉及区域水资源承载能力等内容，主要包括水资源可利用量、供水保证率、自来水厂综合供水能力、自来水覆盖率、供水管网漏损率等；在城市退水方面，涉及城市废污水处理、回用和排放等内容，主要包括废水处理率、中水回用率、工业用水重复利用率、工业废水排放达标率、水功能区纳污能力、污染物入河排放量、水功能区水质达标率等。

二、城市总体规划水资源论证已有指标存在问题

1.指标体系尚不全面

总体来看，当前城市总体规划水资源论证已有指标尚不够全面。首先，现有指标对城市中的县、乡取用水和废污水排放情况及河流水质控制代表断面等内容反映不足。其次，在实际水资源论证中对生态环境用水的保证情况亦缺乏有效指标分析。此外，部分城市涉及海水入侵、地下水超采等问题，但目前城市总体规划水资源论证中缺乏相关指标。

2.相关指标衔接问题突出

当前城市总体规划水资源论证相关指标衔接问题突出。在纵向上，主要表现为“三条红线”控制指标分解情况与规划水平年时间不匹配，城市群、城市综合和城市新区的规划水资源论证指标不一致，城市水资源综合规划、水资源配置方案和非常规水源规划等水资源论证重要依据不完善。在横向上，已有指标与有关部门的实际要求存在较大差异。如城市需水定额目前有《城市综合用水量标准》（SL 367—2006）和《城市给水工程规划规范》（GB 50282—1998）两套标准，但两者存在明显差异，主要是用水指标不一致，相同指标单位不一致，相关指标阈值差别较大，致使城市总体规划水资源论证指标中用水定额的衔接性较差。

3.部分指标可操作性不强

当前已有指标计算方法尚不统一，影响指标间有效对比评估。如城市需水量指标目前有趋势法、定额法、弹性系数法等计算方法，通常是多种方法计算需水量后进行优选，预测结论可靠性不足，合理性分析不够，可操作性较差。同时，部分指标阈值的确定缺乏相关依据且难以量化，均直接影响指标的可操作性。

4.难以适应新时期水资源管理要求

“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水方针对水资源管理提出了新要求，迫切需要加强源头控制，强化需求管理，以水定城，以水定地，以水定人，以水定产，积极推进水生态文明城市建设，把水资源条件作为城市建设的前置刚性约束条件。同时，随着水利发展“十三五”规划、节水型社会建设“十三五”规划等指导性规划的出台，城市总体规划水资源论证指标亦需与时俱进，不断改进完善，以适应新时期水资源管理要求。

三、构建城市总体规划水资源论证控制性指标框架体系的思考

1.指标组成

城市总体规划水资源论证指标应与区域用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”有效衔接，同时应涵盖水资源条件、需水量、水源配置、退水、规划实施影响等环节。结合当前水资源管理工作需要，将控制性指标分为约束性指标和预期性指标。其中，约束性指标是为实现水资源可持续利用、保障规划科学实施提出的红线指标，是领导责任制考核指标。按照国务院印发《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号）要求，约束性指标应涵盖用水总量控制、用水效率控制和水功能区控制要求。预期性指标是通过相关政策创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，使市场配置水资源的基础性作用更好发挥，并综合运用各种政策引导规划与水资源、水环境承载能力相协调，是水资源管理的期望目标，预期性指标需充分体现水资源开发利用控制、节约用水管理、水资源保护、水生态环境改善等方面的实际要求。

2.筛选原则

对于约束性指标，筛选时应侧重指标与水资源管理目标衔接性与统一性，注重与“三条红线”控制指标有效衔接。对于预期性指标，筛选时应统筹考虑选取指标的科学性、全面性与可量化性。预期性指标应充分考虑数据和信息的可获得性、相关指标评价的可操作性，尽可能利用已有数据和现有可靠的统计数据并进行分析，确保指标科学有效，同时确保指标符合水资源评价、水资源配置、水污染防治、水功能区保护、水生态治理等要求，且各项指标间既要定义明确，计算和评判方法简单易行，又要相互独立，便于量化计算。

3.指标阈值确定

城市总体规划水资源论证控制性指标阈值确定方法主要有标准参照法、文献引用法、数据分析法、专家评判法等。针对不同方法特点，为保障指标的控制性和有效性，指标阈值确定时应明确在阈值范围内，所代表的内涵和口径一致，计算方法一致，时空限制一致，计量单位一致，确保阈值计算数据来源稳定、精确可信，受人为主观因素影响小，且符合相关产业政策、水资源管理与保护政策、法规和标准中规定的限值要求，同时应充分体现指标阈值上限的指导目的和阈值下限的约束目的。

在确定实际阈值的过程中主要依据法律法规及标准规范，目前相关法律法规及政策依据主要有《中华人民共和国水法》、《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发〔2012〕3号）、《实行最严格水资源管理制度考核办法》（国办发〔2013〕2号）、《中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》（中发〔2015〕1号）以及地方管理条例、管理办法等。同时，阈值确定应满足区域水资源综合规划、水资源保护规划、生态建设和环境保护规划、节水型社会建设规划、城镇污水处理及再生利用设施建设规划和水环境综合治理规划等要求。此外，控制指标的组成、含义与计算方法须与《建设项目水资源论证导则》（SL 322—2013）、《水利水电建设项目水资源论证导则》（SL 525—2011）、《规划水资源论证技术要求（试行）》等规范保持一致，并参照以下标准：一是水资源开发利用控制方面，应涵盖区域水资源条件、可供水量、供水保证率等指标，可参考《水资源评价导则》（SL/T 238—1999）、《供水水文地质勘察规范》（GB 50027—2001）、《水资源供需预测分析技术规范》（SL 429—2008）、《地下水超采区评价导则》（SL 286—2003）、《地下水监测工程技术规范》（GB/T 51040—2014）、《水利水电工程水文计算规范》（SL 278—2002）、《水利工程水利计算规范》（SL 104—2015）等；二是节约用水管理方面，应涵盖定额管理、节水产品评价、节水器具推广、非常规水源利用等指标，可参考《用水指标评价导则》（SL/Z 552—2012）、《城市综合用水量标准》（SL 367—2006）、《企业水平衡测试通则》（GB/T 12452—2008）、《室外给水设计规范》（GB 50013—2014）、《城市给水工程规划规范》（GB 50282—1998）、《村镇供水工程技术规范》（SL 310—2004）、《工业企业产品取水定额编制通则》（GB/T 18820—2011）、《取水定额》（GB/T 18916—2012）、《城市居民生活用水量标准》（GB 50331—2002）、《灌溉用水定额编制导则》（GB/T 29404—2012）、《节水型社会评价指标体系和评价方法》（GB/T 28284—2012）、《节水型企业评价导则》（GB/T 7119—2006）、《节水型产品通用技术条件》（GB/T 18870—2011）、《节水灌溉工程技术规范》（GB/T 50363—2006）、《再生水水质标准》（SL 368—2006）、《污水再生利用工程设计规范》（GB 50335—2002）、《城市污水再生利用分类》（GB/T 18919—2002）、《雨水集蓄利用工程技术规范》（GB/T 50596—2010）、《建筑与小区雨水利用工程技术规范》（GB 50400—2006）等；三是水资源保护方面，应涵盖水环境质量、水质达标要求及废污水排放等指标，可参考《生活饮用水卫生标准》（GB 5749—2006）、《城市供水水质标准》（CJ/T 206—2005）、《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）、《地表水资源质量评价技术规程》（SL 395—2007）、《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918—2002）、《污水综合排放标准》（GB 8978—1996）、《室外排水设计规范》（GB 50014—2006）、《入河排污口管理技术导则》（SL 532—2011）、《入河排污量统计技术规程》（SL 662—2014）、《水域纳污能力计算规程》（GB/T 25173—2010）等；四是水生态环境改善方面，主要涵盖城市总体规划实施的生态影响指标，可参考《开发建设项目水土流失防治标准》（GB 50434—2008）、《水环境监测规范》（SL 219—2013）等。

四、结语

①当前城市总体规划水资源论证工作中，城市总体规划不同涉水内容均在水资源论证报告书编制过程中有所体现，涵盖报告书编制的多个方面。但总体来看，目前城市总体规划水资源论证指标体系仍存在系统性不强、衔接性较差、可操作性不够、时效性不强等方面问题。

②按照落实最严格水资源管理制度总体部署和城市总体规划水资源论证工作要求，将城市总体规划水资源论证控制性指标分为具有强制性的约束性指标和具有指导性的预期性指标，并明确约束性指标是城市总体规划水资源论证目标领导责任制的考核指标与红线指标，预期性指标围绕水资源管理的期望目标，体现水资源开发利用控制、节约用水管理、水资源保护、水生态环境改善等方面要求，是规划顺利实施的重要基础保障。同时，针对不同指标类型特点，明确约束性筛选时应侧重指标与水资源管理目标衔接性与统一性，预期性指标应统筹考虑选取指标的科学性、全面性与可量化性。■

［1］陈雷.全面落实最严格水资源管理制度保障经济社会平稳较快发展［J］.中国水利，2012（10）.

［2］陈明忠.深入贯彻落实《关于实行最严格水资源管理制度的意见》加快实行最严格水资源管理制度［J］.中国水利，2012（7）.

［3］许文海.强化水资源论证工作推进最严格水资源管理［J］.中国水利，2013（3）.

［4］管恩宏，于义彬，万育生.强化措施大力推进规划水资源论证工作［J］.中国水利，2013（3）.

［5］卓志宇.城市总体规划水资源论证浅谈［J］.中国水利，2014（1）.

［6］魏保义.北京市规划水资源论证有关问题分析［J］.中国水利，2013（3）.

［7］王小军，管恩宏，毕守海，等.城市总体规划水资源论证工作进展与思考［J］.中国水利，2015（3）.

责任编辑董明锐

Framework of control index for water resources assessment of city master p lanning

//Wang Xiaojun，Gao Juan，Yu Yibin，Tang Li，Zhang Xu

Based on systematic review of contents related to water and existed indicators in city master planning，Indepth analysis ismade on comprehensiveness，bridging and operability.Framework of control index for water resources assessment in city master planning are introduced from the prospects of selection principle of control indicators，formation of framework and determination of threshold values.It forms a base for report inspection，implementation and post-evaluation，and moreover extension of water resources assessment and evaluation approach during city master planning.

city master planning；water resources assessment；index system；waterdemand management

TV213.4

B

1000-1123（2016）09-0001-03

2016-03-28

王小军，博士，高级工程师，主要从事水资源规划与管理研究。

国家自然科学基金（项目编号：51309155），中央分成水资源费（项目编号：1261430210021），中国博士后科学基金（项目编号：2013M530027），全球变化研究国家重大科学研究计划（项目编号：2010CB951104），中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金（项目编号：Y513004）资助。