生产建设项目开展水土保持事中事后监督检查的思考

党恬敏，党维勤，孔东莲，王 略，高景晖

（1.西北农林科技大学资源环境学院，712100，杨凌；2.黄河水利委员会绥德水土保持科学试验站，719000，榆林；3.水利部水土保持监测中心，100053，北京；4.黄河水土保持生态环境监测中心，710021，西安；5.黄河上中游管理局，710021，西安）

生产建设项目开展水土保持事中事后监督检查的思考

党恬敏1，党维勤2，孔东莲3，王 略4，高景晖5

（1.西北农林科技大学资源环境学院，712100，杨凌；2.黄河水利委员会绥德水土保持科学试验站，719000，榆林；3.水利部水土保持监测中心，100053，北京；4.黄河水土保持生态环境监测中心，710021，西安；5.黄河上中游管理局，710021，西安）

水土保持；事中监督；事后监督；“互联网+监管”；无人机监督检查

作为深化改革的重要抓手和突破口，行政审批制度的改革有利于调动各方面积极性，释放市场主体活力，解决行政体制矛盾和问题，理顺政府与市场、政府与社会的关系。生产建设项目水土保持方案审批作为改革内容之一，部分相关行业逐级下放了审批权限，得到了社会各界较高的评价。但是，行政审批制度改革并不是放任不管，国务院要求由事前审批更多地转为事中事后监督管理，实行“宽进严管”。因此生产建设项目要建立和完善水土保持监督机制，变单向、单环节、局部的水土保持监督为全方位、全过程、立体化的监督机制。

由于生产建设项目长期习惯于重视以审批方式管理水土保持工作，当前虽然各级水行政主管部门在事中事后监督过程中做了大量艰辛的工作，也取得了明显成效，但在事中事后监管方面还存在经验不够、办法不多、重审批和轻监管等问题。各级水行政主管部门应转变管理理念和管理方式，强化事中事后水土保持监督管理工作，不仅要放开，而且要管好。在做好常规事中事后监督检查的基础上，探索新型的事中事后监督检查形式，并强化社会监督的作用。

一、常规事中事后监督检查

1.事中监督检查

事中监督检查主要是指在生产建设项目建设期间对水土流失治理的执行情况进行的同步监督管理，能够保障生产建设项目水土保持措施及时落实，及时发现问题并纠正错误，尽可能减小水土流失影响。事中监督检查主要包括水土保持工作组织管理情况，水土保持方案变更、水土保持措施重大变更审批、水土保持后续设计情况，弃土（包括渣、石、砂、矸石、尾矿等）场选址及防护情况，表土剥离、保存和利用情况，水土保持措施的实施情况，水土保持补偿费缴纳情况和水土保持监测、水土保持监理开展情况。

事中监督检查从监督方法上可以分为日常监督、突击检查、无人机督查等。从频次上看，事中监督工作包括不定期监督、抽查和定期督查。一般项目每年至少检查一次，对于水土流失治理任务较重或存在问题较多的生产建设项目要重点检查，开展多次监督检查工作。在事中监督检查后，对存在的问题须要求生产建设单位限期整改；经复查对限期没有完成整改任务的应约谈生产建设单位负责人督促整改；对拒不整改落实的经调查取证确认存在违法违规行为的，应依法采取行政代履行措施或实施行政处罚，并建议相关单位对主要责任人给予行政和党纪处分。

2.事后监督工作

事后监督主要指对生产建设项目水土保持设施完工后的结果进行的监督。通过评价水土保持工作的合理性，确认水土流失治理责任的履行情况，分析问题并总结经验，为下一阶段监督管理提供参考依据。在事后督查过程中，要全面查看事前和事中监督提出的整改意见，逐条检查意见的落实情况。对于整改后已消除问题的，应对建设单位予以肯定；对于整改不到位的，要分析原因，查清是否采用了补救方法；对于能够实施而没有实施的，依据水土保持法追加责任，其中对于没有造成水土流失的尽快开展设计工作，对造成水土流失的开展调查工作，尽快完成相关设计并采取相应措施。

水土保持设施应于主体工程完工时同步完成，事后督查就是督促建设单位尽快开展自查自验工作，由建设单位组织，监理单位、监测单位、设计单位、施工单位参加，对分部工程和单位工程逐项进行自验收，包括竣工图纸、质量评定、验收成果和遗留问题等，并完成技术档案规档工作，这些档案将作为事后监督的主要依据和基础。

当自查初验结束后，应该开展技术评估工作，这项工作目前由建设单位委托，其中涉及公共利益生态环境的工作应由政府采购实现，使水土保持工作评价更加公平和公正。事后监督主要通过评估单位提供的技术评估报告，重点依据技术评估结论和存在问题及建议开展督查工作，对具备水土保持设施验收条件的生产建设项目，建议建设单位及时开展验收申请工作；对于存在水土流失问题较多的项目，要求其开展整改，整改到位后尽快开展验收工作。对于通过行政验收后的生产建设项目，就重点分区、重点部位、重点措施开展监督检查工作，加强验收后存在问题的监督检查，力求做到水土保持措施体系完善，有效控制水土流失。

在建设生产类项目方案服务期满后，应该督促建设单位再次开展水土保持方案的编制工作，同时加强监督检查，对于大量的弃土、弃渣、废弃物等加强监管。重点关注下部的拦挡措施、上部的截排水设施、土地整治情况、复垦和植被恢复等，沉陷区的治理等工作是建设生产类项目事后监督检查的重中之重。

二、新型监督检查形式

1.“互联网+监管”模式

依据国务院印发的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，开展生产建设项目水土保持监督检查工作，充分利用互联网、大数据、云计算、多维地理信息系统、智能地图、手持电脑设备、实时视频等先进技术手段提高监管能力，探索实行“互联网＋监管”新模式。“互联网＋监管”模式就是把互联网的创新成果与生产建设项目监督管理深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升生产建设项目监督管理的创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的生产建设项目监督管理发展新形态。

（1）更新硬件设备

流域内各级水行政主管部门应推广宽度网络光纤化改造，提升移动通信网络服务能力，促进行业内的网间互联互通，提高网络效率。在硬件方面要更新服务器、高端存储设备、数据库、中间件等薄弱环节，解决技术瓶颈，这样可以实现云操作系统、实时视频操作、智能化应用，破解系统硬件方面的难题。

（2）完善软件平台

在黄河流域生产建设项目水土保持信息管理系统和现场应用系统的基础上，加快数据录入，完善数据库内容，做到能在任何地点、任何时间、任何设备上公开查阅所有监督管理的生产建设项目的各种数据，实现网络数据的完全共享、利用。进一步建立表土和弃土弃渣综合利用系统、取土场和弃渣场使用系统等，以便综合利用相近或相邻的生产建设单位的表土、弃土弃渣、取土场、弃渣场等。

（3）加强网络督查工作

针对生产建设项目水土保持的地形地貌、植被、土壤、气象等多种要素，充分利用多维地理信息系统、智慧地图、实时视频等技术，结合互联网大数据分析，结合生产建设项目分布情况，实施动态监控，构建生产建设项目水土保持网络监控系统。利用智能监测设备和移动互联网，完善对扰动地表、弃土弃渣、排水排沙等的在线监测系统，增加监测水土流失种类，扩大水土保持监测范围，形成全天候、多层次的智能多源感知体系，实行全天候在线扫描监控，形成了“千里眼”“顺风耳”“超视距”等监控新常态。加快推动生产建设项目水土保持移动互联网、物联网、无线视频等信息技术在生产建设过程各环节的推广应用，强化监督单位、建设单位、监测单位、监理单位之间的对接和信息互通共享，实现全过程网络监督检查工作，保障水土保持生态的安全。

2.无人机监督检查

无人机是由飞行器、地面发射和回收、信号接收控制设备及人员组成的综合体。其特点为体积小，重量轻，系统拆卸方便，安装灵活，能在很短时间内完成，维护简单，适用于在城市、丘陵、山地、沙漠、丛林等复杂地形环境下开展的水土流失督查；系统可靠性高，稳定性强，抗干扰能力强，具备强大的隐形能力，能够有效地防止干扰和窃听；操作简单，机动性强，对起飞、降落环境要求相对较低；续航时间长，飞行高度可高可低，督查面积可大可小，可以连续获取信息，具有较强的绕拍能力和穿透能力，可以应对建筑物的拦挡作用，“盲区”少。无人机适用于大面积的航拍与巡视，通过大范围飞行快速巡查，实现空间信息专业化、智能化，能够快速准确地获取水土流失情况，为水土保持督查提供不可代替的作用。

在日常水土保持监督工作中，无人机能够在最短时间内赶往生产建设项目及周边的上空，对其地形、地貌、植被、土壤及场内、场外等多个分区进行立体查看，传递实时搜集的影像信息，可及时了解每个区域、项目、分区的取弃土及水土流失情况，能够向水行政主管部门提供可靠、准确的基础信息，进而通过监督执法，尽可能规避水土流失的发生。通过无人机在生产建设项目水土流失责任范围内进行空中视频巡查，可对弃渣场、取土场以及重点水土流失区域进行360°立体全方位监控、跟踪、拍照、预警等，采集生产建设项目水土流失责任范围内的视频信号，采集的画面都将实时回传到指定的电脑，一旦遇到异常情况能及时在系统内进行预警，传输回来的图像可达到高精度质量，其高清晰度画面能够为监督水土流失提供重要的依据。

这种低空无人机技术作为获取空间数据的重要方式，将大大提高生产建设项目的弃土弃渣、取土、水土流失等信息采集的准确性及传播的时效性。大面积或者线路长的生产建设项目作业面积广阔，无法用人工徒步方式进行督查，导致监督人员无法通过携带照相机和GPS等常规设备来获取信息，一直存在着调查缓慢、无法快速精确完成督查任务的问题。利用无人机能对监测对象进行定点实时监控、巡视，无人机可在空中对取土、弃渣及水土流失进行俯视航拍，获取水土流失的准确面积和范围。此外，部分线路工程存在建设期环境比较恶劣的地段，人无法到达指定位置，通过无人机系统可以自如地完成水土流失和水土保持督查任务，掌握取土、弃渣场和生产建设项目的水土流失状况。

3.随机抽查

根据国务院办公厅《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》（国办发〔2015〕58号）精神，进一步落实简政放权、放管结合、优化服务的部署和要求，尽量做到减少执法扰民、执法不公、执法不严等问题，营造公平水土保持生产建设环境，推动大众创业、万众创新，开展推广随机抽查、规范事中事后监督管理工作。

（1）制定随机抽查规划

在生产建设项目水土保持监督检查工作中，要大力推广随机抽查，不断提高随机抽查在监督检查工作中的比重。要制定随机抽查规划，明确抽查依据、抽查参加单位（尽量减少人数）、抽查内容、抽查方式等。随机抽查规划根据水土保持相关法律法规和抽查实际进行动态调整，及时向社会公布。

（2）建立“双随机”抽查机制

尽快建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的 “双随机”抽查机制，限制水土保持监督部门自由随机抽查决定权。建立健全生产建设单位名录库和监督执法人员名录库，通过随机方式，从生产建设单位名录库中随机抽取督查对象，从监督执法人员名录库中随机选派监督执法人员。要运用电子化手段，对这种“双随机”抽查做到随机过程的全过程留痕，以便责任追溯。

（3）合理确定随机抽查的比例和频次

要根据生产建设项目和区域水土保持监督的实际情况，合理确定随机抽查的比例和频次，既要保证抽查一定的覆盖面，又要防止检查过多和监督检查扰民。对于水土流失严重、影响较大、有投诉举报、列入重点督查、有严重违法违规记录的项目，要加大随机抽查力度。

（4）强化抽查结果运用

对于抽查中发现的水土流失问题严重的项目，要依法依规加大惩处力度，形成一定的震慑作用，增强生产建设单位治理水土流失的自觉性。抽查情况及查处结果情况要及时通过网络、媒体向社会各界公布，接受社会监督，并对生产建设项目主管单位发文，要求处理有关人员的责任。

4.突击检查

对于发现有严重水土流失问题或水土流失纠纷的建设项目，应开展不定时间、不打招呼、不听汇报、直奔现场、直接督查、直接曝光的水土保持突击检查，保持水土保持监督检查的高压态势。

突击检查主要针对生产建设单位水土保持“三同时”的制定执行情况，水土保持设施的运行情况，建设和生产过程中存在的乱挖乱弃、随意加大扰动面积、缺乏临时措施等违法违规行为，水土流失纠纷投诉举报情况，水土保持管理制度执行情况等。突击检查不分时间和地点，一旦发现严重水土流失的蛛丝马迹，将由相关的水行政主管部门及时开展工作。

对于有地方保护的项目，由上级机关组织突击检查，不通知相关地方部门，直接进入现场开展督查工作，可开展联合、交叉执法检查工作。实行明查与暗查、日常督查与突击检查、昼查与夜查、工作日查与节假日查、晴（无风）天查与雨（大风）天查相结合的检查方式。

各级水行政主管部门应加大对水土流失违法行为的查处力度。对水土流失问题突出的建设单位实行驻地监督，通过全方位、全时段、全角度的执法检查，预防、打击和震慑水土流失违法行为。对不能采取有效临时措施的企业，依法从重处罚；对严重乱弃乱挖、超大扰动面积的企业依法停止其施工进行停产整治，对造成水土流失严重的的企业依法停止施工、停产甚至取缔关闭。同时，加强与司法部门的衔接配合，严厉打击水土流失犯罪行为，并及时移送司法机关追究刑事责任。

三、强化社会监督

在建立和完善水土保持监督机制的过程中，还要加强横向监督，既要重视人大和政协等权力机关参与的监督，也要重视新闻媒体和公众的监督工作，建立相应的激励和保障机制，最大限度地调动社会各方的积极性，使社会监督这种监督方式作用得到最大的发挥，起到防治水土流失，保护生态环境的作用。

1.邀请人大和政协等参加监督工作

为了加大水土保持监督执法工作力度，在监督过程中，应邀请人大和政协参加水土保持监督执法情况检查，帮助解决水土保持执法中的疑难问题，为立法提供依据，使水土保持法律法规体系逐步完善，执法体系建设得到加强，水土流失治理工作得到促进。

2.促进新闻媒体的监督

在现代社会中，新闻媒体对于权力的监督发挥着不可替代的作用，尤其在当前“互联网+”时代，媒体发布的新闻可以瞬间被公众所知晓，从而引起政府和公众的重视。

此外，与西方国家的舆论监督所不同，我国新闻媒体建立在政府引导和监督之上，可以说是党和政府管理、宣传的一种延伸和补充，也正是由于这种特殊性加上信息迅速、及时传播的特点，使得新闻媒体能够较快得促成问题解决。虽然新闻媒体的监督并不能直接制裁或处罚水土流失行政执法中的不合理、不合法行为，但是通过媒体曝光，能够使公众及时、充分了解情况，在舆论导向下往往会发挥意想不到的监督效果。

3.鼓励公众对水土保持执法进行监督

公众监督是以权利监督控制权力的控权模式，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力都直接或间接来自于公民的权利。作为权力的源泉，公众监督对水土保持监督应当是最有发言权的。水土资源是公众共有的资源，虽然公民可以相对人、利害关系人或公共利益代言的身份参与到水土保持监督执法决定中，但现有制度并没有真正保障公民的参与权，使其没有机会将自己的意见完全表达出来。自然公正原则告诉我们，每个人当自己的权利受到损害时，都有权利为自己辩护和防卫。当所有利害关系人都参与到水土保持行政行为决定中时，在各利益主体的影响下，水土保持行政决定更能实现其所追求的公平正义。

因此应该首先建立公众参与的激励机制，通过鼓励或奖励的方式，引导、激励和支持公民主动参与到水土保持事业中，负起水土保持责任。其次，完善公众参与和听证制度，鼓励公民提起行政复议和水土保持诉讼，保证公民的充分的知情权与参与权。最后，继续推行政务公开，使公众能够及时获得关于水土保持监督行为的信息，对于本辖区内重大的水土保持工作或水土流失事件，应当主动自觉地予以通报并接受公众监督。

[1]党维勤,艾绍周，毕华兴，等.城镇化进程中水土保持技术防治措施体系及其作用[J].中国水利，2014(22).

[2]崔冬，胡敏.环境行政权监督机制研究[J].世纪桥，2007(8).

[3]高景晖，张宇龙，祁永新，等.关于加强农林开发活动水土保持监督管理的思考[J].中国水土保持，2012(12).

责任编辑 董明锐

P412.13

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1000-1123（2016）02-0044-03

2015-10-13

党恬敏，在读硕士研究生。