吉安市防汛工作体制机制问题探讨

刘　斌

（江西省吉安市防汛抗旱指挥部办公室，343000，吉安）

吉安市防汛工作体制机制问题探讨

刘斌

（江西省吉安市防汛抗旱指挥部办公室，343000，吉安）

防汛工作具有长期性、科学性、群众性和反复性，以体制机制的不断创新驱动求生存、谋发展是防汛工作的永恒主题。立足于吉安市防汛工作实际，分析了现有防汛工作体制机制与现实需求的矛盾，并从信息协同、后勤保障、宣传教育等方面对有关问题进行了深入探讨，提出了科学高效做好当前防汛工作的具体对策。

防汛；体制；机制；吉安市

防汛工作体制是指防汛部门在防汛工作开展中各项职权的划分与运行及为保证工作顺利进行而建立的一切组织体系和制度的总称，是工作的重要组织保障和制度保障。防汛工作机制是指在汛前、汛中、汛后全过程中采取的各种规范化、程序化的处置方法和流程规范。一套高效运行的防汛体制机制应该具备预防准备、监测预警、信息反馈、指挥协调、社会服务等功能，在搜集、分析、反馈防汛有关信息，组织拟定决策方案，协调并督促实施防汛指令等方面有很强的执行力。江西省吉安市防汛工作实践先后经历了工程治理阶段、加强管理阶段和体系建设阶段等3个阶段，已经形成一套行之有效的体制机制，为防控洪水灾害风险发挥了重要作用，但运行过程中也发现一些问题，值得探讨。

一、吉安市防汛工作体制机制现状

吉安市各级人民政府全面落实了防汛行政责任制，每年汛期都会在当地报纸上刊登各级防汛责任人名单，将责任落实到每一座水库、每一段堤防、每一片重点区域，在一些防汛任务比较繁重的地区，防汛责任上升一级，指挥长由政府主要领导担任。

全市乡镇以上政府都编制了防汛抗旱应急预案、山洪灾害防御预案、城市防洪预案，对预案进行定期评估修订，基本形成了“横向到边、纵向到底”的防汛预案体系。近年市防指还制定了《吉安市水库防汛管理实施细则》《吉安市小型堤防安全管理员实施办法》《小型水库专职安全管理报汛员管理办法》《吉安市防汛会商制度》等一系列规章制度，提供了防汛的规范化制度保障。

防汛队伍方面，市、县均至少组建了1支防汛机动抢险队，建立了村、组、户山洪灾害群测群防网络；全市所有小型水库都至少配备了1名安全管理员；小型堤防工程每1 000m堤防长度配备1名管理人员。

吉安市在体制建立和机制运行方面始终遵循“汛前有会商研判、汛中有预警调度、汛后有总结反思”的原则，坚持工防是基础、人防是关键，努力构建起防洪保安的防、撤、抢、管体系。防，在汛前高度警觉，准确研判，超前部署；撤，在洪水到来前主动避让洪水，提前组织转移；抢，对于防洪重点，利用工程措施进行全力抢护；管，汛后开展经常性反思，重视洪水社会属性，强化洪水调度管理及防洪知识宣教。

二、吉安市防汛工作体制机制问题分析

随着经济社会水平的发展，人们对生存和发展环境提出了更高的要求，同时也给防汛工作带来了巨大的压力，防汛抗洪任务日益繁重。以2014年开始的史上最强厄尔尼诺事件“李小龙”为例，吉安市先后遭遇2014年遂川县左安镇短时强降雨、2015年安福县浒坑镇山洪灾害、2015年历史罕见冬汛、2016年早汛等严重洪涝灾害，给全市造成了巨大的经济损失和一定的人员伤亡。在抗洪救灾过程中，发现了一些现有体制机制与现实需求相矛盾的问题。

1.信息分割与信息共享的矛盾

目前，吉安市在防汛人力、物力、财力和技术等方面有了一定的基础，某种程度上来说防汛部门目前最宝贵的资源就是信息。信息是一种催化剂，能使现有物质资源得到有效整合和高效利用。得益于“指挥部”这种组织结构，各成员单位原本能为指挥部提供大量专业丰富的信息资源，但在实际工作中除了水利、气象、水文等数据能够实现常态化传送到指挥部外，其他信息由于行业、格式等原因，大多时候在部门之间处于分割和垄断状态。指挥部在洪涝灾害发生前很难有机会分析处理那些有重大或潜在重大影响的外部信息，获得洪涝灾害的先兆信息，同样，各类抗灾资源信息也处于“休眠”状态。各类信息资源大多只有在影响范围达到一定程度的洪涝灾害即将发生或已经发生的时候才会由指挥部调配和使用，此时大量零落、分散的信息资源需要重新整合才能发挥决策的支持功能，表面的各司其职，实则给防汛工作带来巨大的影响。以灾情信息统计为例，它是政府救灾的重要依据，由于缺乏有效的灾情信息共享机制，同一次洪涝灾情，减灾委与防汛指挥部在一些关键数据上会存在差异，给救灾工作带来一定困扰。

2.信息匮乏与信息积压的矛盾

这里的“信息”是指挥部向外界提供服务的信息及公众对灾害的信息反馈。信息“积压”与“匮乏”亦分为两种情况，一是政府部门掌握大量的政府信息数据，但是缺乏对信息资源的协调管理，难以满足公众的各种需求；二是自媒体崛起，在灾害信息发布、灾害救助和灾害事件舆论引导方面扮演的角色愈来愈重要，但政府部门及主流媒体在第一手信息掌握上显得日渐乏力。以2016年5月吉安市永新县强降雨为例，强降雨开始时当地的微信群里已经有相关的图片在传播，随着降雨继续信息不断更新。降雨刚结束，当地的一个微信公众号即发出一条受灾情况信息，其中配发了30余张灾情图片和4个短视频，图片甚至分乡镇进行了归类。与之形成鲜明对比的是，永新县防汛办灾情信息在降雨结束8小时后才给出，始终没有发布一张灾情现场图片。突发灾害状态下，公众出于对自身安全的关注和考虑，对信息的需求特别强烈。在历次强降雨过程中，都有群众电话咨询水势、降雨等情况，防汛办值班人员需要耐心解答，在汛情紧张时刻，一些不紧急的问题难免牵扯过多精力。此时，实时的水情信息和防汛部门发布的水文预报虽然在防汛内网上传播，并没有及时到达受影响最大的群众手中。

3.单兵作战与应急联动的矛盾

政府对于防汛抢险救灾义不容辞，吉安市的抢险救灾工作长期以来处于计划经济时期的“大包大揽”状态，以市本级防汛物资储备为例，长期以来，物资采购资金由上级划拨，按需购买，仓储实物，定期更新，再无其他形式储备，加之管理不规范，使得市本级抢险物资保障有极大的不确定性。各级防汛抢险队伍人员老龄化日趋严重，特别是有丰富抢险经验的技术骨干缺乏，登记的大型机械设备也仅是上级配发的少数大型设备且操作人员不能落实，专业抢险队伍和设备很难实现“召之即来”。与政府手头原有抢险救灾力量显得明显不足形成鲜明对比的是，包括有一定规模的工程施工企业、完善的物流和物资供应网络、广泛分布的应急救援志愿者在内的可用的社会抢险救灾力量正日臻壮大，呈现多元化发展趋势。目前，吉安市拥有各类志愿服务组织2 766支，志愿者30.49万人，其中，由户外爱好者、企业家组成的吉安登云应急救援队拥有志愿者50人，配备洪涝、道路塌方等灾害救援的专业设备。在开展群众灾后救助帮扶方面，社会志愿者也可发挥积极作用。

三、构建科学防汛工作体制机制的对策及建议

1.牢固树立科学防汛理念

防洪风险不可避免，但是洪灾损失可以减轻，雨洪资源应该利用。防汛工作是构建人水和谐体系的重点和难点，涉及工程、技术、社会、生态等多个方而，是一项综合性系统工程。防洪工程的兴建增强了调节控制洪水的能力，同时也要正视由此带来的一些负面影响，而且人类活动也已引起洪水发生条件、致灾因子、承灾体的变化。科学防汛既要考虑如何利用防洪工程管住水、管好水，还要把洪水作为资源来看，主动防范洪水资源利用的风险，准确预报预警，给洪水以出路，更要规范社会和人的活动，依托有效的社会管理，综合运用法律和经济调节等手段，最终实现人水和谐。

2.构建常态信息协同机制

明确由指挥部牵头，建立和完善信息发布共享的政策制度，提高防汛信息利用效率，深入挖掘资源价值，协同处理分散在不同部门、不同形式的防汛相关信息资源，实现指挥部内部各分散系统中的信息在指挥部内部各部门间流动与共享。要建立信息发布协同机制，将各类媒体传播的信息加以甄别和利用，采用多渠道采集、统一发布的模式，实现外部信息与内部信息的有机融合，提升信息发布与提供检索服务能力，满足公众用户快速高效地获取信息资源的需要，力求做到信息同步。建立常态的信息协同机制能很好地实现上下左右信息互联互通，一方面能帮助决策者以最快的速度制定与选择方案，实现综合协调的应急决策和处置；另一方面，依赖及时的预警及灾情发展信息，能动员社会各界力量开展各项自救、互救或参与政府应灾行动，把损失降到最低。

3.构建全民防汛宣传机制

微信等新媒体通常使用多媒体直接描述现场画面，表达目击者的感受和亲历者的情感反应，具有及时性和交互性等特点，这些是传统媒体难以同时兼备的优势。防汛部门要加深研究新媒体信息传播的特点，借力用力不费力，建立人人都是宣传员的机制，鼓励和引导群众在监督防汛工作、传递实时灾情、发布个人预警等方面发挥作用。指挥部要对防汛有关舆论进行实时监控并加以筛选和利用，以提升信息传播的效率，直接反映社会舆论，满足受众尤其是灾区受众的灾害信息需求，同时，加强相关信息的专业指导，链接背景事件，介绍相关常识，提高权威性，积极引导舆论，使信息容易得到民众的信任和认可。灾难新闻本身就是一面镜子，能够启迪民智，指挥部的宣传深度要适当延伸，多引导发掘灾难中的人情味儿，少一些脸谱化、应景式的宣传，使人们引发共鸣，前车之覆应成后车之鉴，以防灾难重演。

4.构建长效防灾教育机制

防灾教育是一项长期而艰巨的任务，指挥部应该在预防洪涝灾害教育上建立一套长效的机制，达到教育一些人、普及一群人、影响一代人的目的。就目前洪涝灾情来看，农村的直接洪涝损失重于城市，儿童等弱势群体更容易受到伤害，防灾教育应该以农村为中心、城市为重点、学校教育为主要途径，聚焦防灾日引起安全注意，重视经常性教育建立安全习惯。农村成灾条件多，承灾能力弱，群众主动防灾意识差，自救能力低，有效防御洪涝灾害难度大。深入研究灾害防治信息在农村传播的规律，采取城乡结对帮扶、科技下乡等多种形式，充分运用已建成的山洪预警广播系统等载体，最大限度吸收物质与技术支持，激发农村群体主动防灾避灾意识。在易受水患的城市地区，利用公益广告、电子广告屏、微信等平台，开展坚持不懈的防灾宣传教育，达到潜移默化的效果。将应急基本知识和救助技能纳入从小学到大学的教育体系，采用体验式科普教学方法，同时还可以让学生带动家长，多次传播，从整体上增强国民的危机防范意识，提高危机应对能力。

5.构建多元后勤保障机制

防汛抢险救灾的队伍、物资、设备等防汛抢险后勤保障是一种潜在需求，只有在灾害发生后才会使用，要提高保障率就需要建立与社会市场经济规律相适应的多元保障机制，达到优化资源配置的目的。按照竞争性政府购买服务的方式将有资质的工程建设企业纳入防汛抢险队伍体系，在培训费、专用机具维护费、抢险费等方面定额补偿，通过契约关系维持一批防汛抢险的常备力量。引入志愿性社会组织充实防汛队伍，发挥专业人才集聚、机制灵活的特点，在开展防汛知识宣传、疏散人员、灾后救援等工作方面更多地动员社会力量。在防汛物资储备方面，在原有政府储备基础上结合商业储备、生产能力储备，将物资分为应急救援类、基础保障类、大型机械类等，按照各自特点分别与物资生产企业、经销企业、物流企业、租赁企业建立代储关系。政府向代储企业支付补贴，企业既要定期向防汛部门报送储备管理信息，还要保证政府在汛期对于代储物资的优先使用权。建立多元后勤保障机制有助于促进全民参与防汛，同时，充分调动社会上的潜在人力和物质资源，实现行政责任与社会责任的统一。

6.构建防汛科技支撑机制

科技在防汛过程中发挥着重要作用，应该稳定防汛科技支撑投入，建立科技投入的常态化机制。防汛要不断适应新科技、新技术、新设备，与现代化技术相结合，实现数字化、信息化、智能化。结合吉安市目前实际，应该着力在以下几方面实现防汛与科技的结合：一是运用最新的科技着力开发适合本地的防汛信息监控共享平台，打破以往信息分割模式，促进隐患及早发现，及时有效整合应灾资源；二是开发防汛队伍物资管理调度系统，促进政府和社会防汛资源大联网，行成一个调度灵活、反应迅速的后勤保障体系；三是利用洪水风险分析，建成水利工程调度系统，合理管控洪水风险，提高雨洪资源利用效率；四是完善防汛信息智能查询系统，开拓借助多种软件发布防汛信息的渠道，提升面向社会的信息化服务水平。

在持久的洪水风险中以体制机制的不断创新驱动求生存、谋发展是防汛工作的永恒主题，防汛工作具有长期性、科学性、群众性和反复性，我们必须探讨更有效的体制机制，使各项工程设施和非工程措施相互协调，谋求与洪水和谐共存。■

［1］于义彬.水资源系统风险管理与优化决策理论及应用研究［D］.大连理工大学，2004.

［2］张海斌.关于防汛抗旱工作的系统思考［J］.中国水利，2005（11）.

［3］汪晶晶.基于信息管理的协同应灾机制研究［D］.安徽农业大学，2009.

责任编辑田灵燕

W orking system and mechanism of flood control in Ji’an City

Liu Bin

Considering the features of flooding such as long-term and repeated happening，flood control should be conducted in a scientific manner with public participation.Constant innovation and development shall be an everlasting theme for the improvement of flood control system.An in-depth analysis is carried out regarding integration of information，logistical support and public education.Specific measures are proposed so as to deal with flood in a scientific and efficientmanner.

flood control；system；mechanism；Ji’an city

TV877

B

1000-1123（2016）15-0032-03

2016-06-27

刘斌，科员。