计划用水管理制度及落实保障措施探讨

于伟东，吴晓楷，谭林山（水利部海河水利委员会漳卫南运河管理局，253009，德州）

计划用水管理制度及落实保障措施探讨

于伟东，吴晓楷，谭林山
（水利部海河水利委员会漳卫南运河管理局，253009，德州）

在实行最严格水资源管理制度的背景下，作为落实“总量控制和定额管理相结合”制度的重要工作内容和关键环节，计划用水被赋予了“用水总量控制”“合理配置水资源”“提高用水效率”“保护生态环境”的新内涵。在分析计划用水管理内涵的基础上，提出了最严格水资源管理制度考核要与日常监管相结合、严格用水定额管理等措施。

计划用水；最严格水资源管理制度；总量控制；定额管理

一、计划用水的概念

计划用水，顾名思义，就是要对水资源的开发和利用进行规划和计划。计划用水管理是指水行政主管部门综合运用法律、行政、经济、技术等手段，对用水计划的制定、核定、执行和监督等管理活动的统称，其本质是国家和政府或其授权机构对用水活动进行监督管理的一种行政管理活动。

20世纪70年代末我国城市就开始实行计划用水管理，相当长的时期内，计划用水管理强调根据供水能力进行用水指标分配，其主要目标是缓解供水能力不足，最大限度地满足经济发展和居民生活用水需要。1988年水法第七条规定：“国家实行计划用水,厉行节约用水”，原建设部《城市节约用水管理规定》（1989年）也对用水计划下达和超计划加价等作出了规定。2002年修订颁布的新水法规定：“用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度”。2011年中央1号文件和2012年国务院3号文件进一步发展和完善了计划用水管理制度，赋予了计划用水“用水总量控制”“合理配置水资源”“提高用水效率”“保护生态环境”等新内涵，2014年水利部印发了《计划用水管理办法》，计划用水成为落实最严格水资源管理制度的重要内容，计划用水管理也进入了规范化管理的新阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要落实最严格的水资源管理制度。建立健全资源高效利用机制，实施水资源消耗总量和强度双控行动，强化目标责任，完善市场调节、标准控制和考核监管。鉴于计划用水在“总量控制和定额管理相结合”水资源管理制度中的关键地位，强化计划用水管理必将成为实施水资源消耗总量和强度双控行动的重要途径。

二、计划用水管理的内涵

计划用水管理包含用水前、用水中和用水后的全过程管理，是各级水行政主管部门依据流域、区域用水总量控制目标，经济社会发展的用水需求以及用水现状等要素，确定地区、行业和用水单位的计划用水要求及其计划，有计划地将水分配到各级各类用水户，并对用水过程进行监督管理的过程。“用水前管理”，即事先对用水进行科学计划，就是用水计划的制定和核准管理；“用水中管理”指用水过程中对用水计划执行过程中的检查和监督；“用水后管理”主要是对用水计划执行情况进行合理性评估，改进计划用水管理，并按照奖惩机制对相关单位和个人进行奖励和处罚。

第一，计划用水是节约用水管理的基本制度。计划用水通过总量控制保障经济社会与生态环境的协调发展，通过严格定额管理提高用水效率，通过超定额累进加价发挥市场机制和价格杠杆对水资源需求的调节作用，提高社会节约用水、高效用水的积极主动性，从供水、引水、用水、排水各环节，全方位调整生态环境与经济社会发展用水需求矛盾，促进用水需求管理，从制度上促进水资源的节约和保护。

第二，计划用水管理是水资源消耗总量和强度双控行动的重要抓手。计划用水通过严格执行用水定额，依照行业定额、水平衡测试以及节水潜力评估等综合结果，科学制定用水户的用水计划，依照核定的用水计划实行用水全过程管理，充分挖掘水资源的开发利用潜力，鼓励节水产业发展，淘汰落后技术、产品和产业，提高用水效率，控制水资源消耗总量和强度。

第三，计划用水管理是落实最严格水资源管理制度的要求，是推进水资源规范管理、精细化管理的有效途径。计划用水管理强调用水需求和用水全过程管理，科学的用水计划是核心，严格计量和全面监管是基础，对于夯实水资源管理基础，提高水资源管理的科学化、规范化水平具有特别重要的推进作用。

三、计划用水管理的基本原则

一是总量控制原则。流域和区域年度用水总量控制指标是用水计划制定的依据，是水资源消耗总量控制的基本目标。如山东省泰安市按照用水总量控制指标的要求，将全市取用水户全部纳入计划管理范围，并以“树枝状”的形式，将用水计划递进分解到各取用水户和街镇，保证了总量控制目标的落实。目前，我国已基本建立覆盖省、市、县的“三条红线”指标控制体系，“三条红线”控制指标就是行政区域年度计划用水总量控制的依据。随着落实最严格水资源管理制度工作的不断深入，在健全省、市、县三级行政区 “三条红线”控制指标体系的基础上，区域总量指标将逐步落实到江河控制断面和地下水水源，必将为计划用水管理提供有力的技术支撑。

二是用水效率控制原则。计划用水要把区域万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量和农田灌溉水有效利用系数纳入工作目标，明确区域和行业强度控制要求，把用水定额作为分配用水计划的重要依据，定期开展用水定额评估，采用先进的用水定额指标，抑制不合理的用水需求。对于用水效率达到同行业先进水平的用水户，应当优先满足其用水计划；用水水平低于行业用水定额，或者使用国家明令淘汰的用水技术、工艺、产品或者设备的，要核减其计划用水量，充分发挥水资源的约束作用，倒逼高耗水、高污染行业提升用水效率和转型升级。

三是统一配置原则。行政区域应实行多水源统一规划和配置，鼓励优先发展产业，鼓励雨水、经处理的污水或者中水等非常规水源利用，将自来水、自备井水、外引水、水库水都列入计划用水管理范围，统一管理和配置水资源，促进水资源节约和高效利用。

四是超计划超定额累进加价。超计划超定额用水加价水费计收是被广泛接受和应用的促进计划用水管理有效实施的专项制度。实行超计划累进加价，通过市场机制和价格杠杆，引导用水户使用节水技术工艺和设备器具，提高用水效率，促进节约用水。

四、保障措施

一是严格考核。最严格水资源管理制度考核已成为强化水资源管理的核心抓手。2015年水利部组织开展了取水许可和计划用水专项检查，对年度考核发挥了重要作用。今后应进一步扩大检查范围，进一步明确计划用水管理的工作目标和要求，将考核要求与日常监管有机结合，推进计划用水管理制度的落实。

二是严格用水定额管理。用水定额是核算行政区域或用水户用水效率和效益的指标，是衡量用水户用水水平、挖掘节水潜力、考核节水成效的科学依据，是制定用水计划的主要依据。目前，我国节水标准体系已经初步建立，国家已经颁布火电、钢铁等19项高耗水工业定额国家标准，30个省（自治区、直辖市）发布了省级定额，为实行计划用水制度奠定了基础。下一步，需要根据经济社会发展水平和水资源状况，加快制定高耗水工业行业取水定额，完善节水标准体系,加强用水定额跟踪评估和动态修订，确保先进性。

三是严格监管。强化用水计划监督管理，既要加强对取水（用水）户的用水情况、设施运行、制度执行的巡查，又要不断提高用水计划管理的规范化、科学化水平，保证用水计划的落实。要加强取用水计量监控设施建设，完善取水、用水计量监测手段，提高水资源管理信息化水平，改进和提高计划用水的检测方法和评价水平，全面提高计划用水的监控、预警和管理能力。水量计量和统计是用水管理的基础，要加强水量的统计和管理工作，为用水定额编制、用水计划的制定和实施提供基础支撑。山东省淄博市建立淄博城市节水管理信息系统，预设编制、下达、考核条件，通过程序实现用水计划编制、下达和考核，全市3 000余家规模以上企业节水工作实现网络化管理，极大地提升了工作效率和管理水平。

四是加快落实累进制水价制度。完善以节水和合理配置水资源、提高用水效率、促进水资源可持续利用为核心的水价机制，落实居民阶梯水价和非居民超计划、超定额累进加价制度，普遍实行成本水价，水资源紧缺地区对高耗水行业实行差别水价，充分发挥市场机制在水资源配置、水需求调节方面的作用，促进节约用水，实现水资源可持续开发利用。国家发展改革委、住房城乡建设部《关于加快建立完善城镇居民用水阶梯价格制度的指导意见》（发改价格〔2013〕2676号）对居民用水阶梯价格做出了安排，但是对于非居民用水户超计划加价水费的性质及支出用途等还存在不同认识，加价水费计收缺乏相关政策支持和实施计收办法，急需相关政策支持。

五、结 语

计划用水是合理开发利用水资源和提高水资源使用效益的有效途径，是落实最严格水资源管理制度的基本要求，是推进节水型社会建设的制度保障。目前，水资源节约的“大法”——节约用水条例没有出台，用水管理还存在一些体制、机制上的制约，用水计划编制、下达、监督和管理还面临一些复杂的技术和管理难题，迫切需要加强计划用水管理制度的科学评估，加快法规制度建设，为计划用水管理提供法制保障，促进水资源的节约和保护，全面推进节水型社会建设。

[1]罗陶露，等.浅析计划用水管理[J].水利经济，2011（3）.

[2]水利部水资源司.十问最严格水资源管理制度[M].北京：中国水利水电出版社，2012.

责任编辑 韦凤年

Management system and securing measures for scheduled water use

//Yu Weidong,Wu Xiaokai,Tan Linshan

Under the background of implementing stringent water resources management system in China,scheduled water use,as the main contents and key step for integrating two approaches of control of total water use and quota management,is endowed with new meanings such as“control of total water use”,“allocating water in a rational manner”,“increase water use efficiency”or“conservation of eco-environment”.Based on analysis of connotation of scheduled water use management,measures of combining stringent water resources management with routine monitoring and supervision and reinforcement of quota management are put forward.

scheduled water use;stringent water resources management system;control of total water use;quota management

TV213.4

B

1000-1123（2016）17-0010-02

2016-07-06

于伟东，副总工程师，博士，教授级高级工程师，主要从事水资源管理和保护及相关科学研究工作。