对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效的思考

余周武，龙振华

（湖北水利水电职业技术学院，430070，武汉）

对农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点成效的思考

余周武，龙振华

（湖北水利水电职业技术学院，430070，武汉）

在对比分析湖北省通城县和山东省东平县两个农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点存在的问题及改革措施的基础上，总结成功经验，对推进农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制改革提出建立考核机制、健全管护机制、完善投资融资机制等思考，为之后相关工作提供借鉴。

农田水利设施；产权制度改革；运行管护机制；改革创新

2014年，水利部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发了《关于开展农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作的通知》，并于同年在全国选择了100个县开展试点工作，试点工作要求用3年左右时间取得突破和成效，实现农田水利设施“产权明晰、权责落实、经费保障、管用得当、持续发展”的总体目标。

2016年中央1号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》进一步提出深化小型农田水利工程产权制度改革，创新运行管护机制，鼓励社会资本参与小型农田水利工程建设与管护。本文以湖北通城县和山东东平县试点为对象进行探讨。

一、两个试点县普遍存在的相关问题及改革对策

长期以来，受客观条件制约，农田水利设施产权不明晰，管护主体、责任、经费不落实等问题一直未得到很好解决。农田水利是农业发展的短板，也是需要改革创新的突破口。

1.通城县主要问题及改革对策

（1）通城县基本情况

通城县位于湖北省东南部，湘鄂赣三省交界处，是咸宁、岳阳、九江金三角中心交汇点，辖9个镇、2个乡。境内溪沟纵横，河网密布，河道总长逾800 km，河网密度300m/km2。全县除大中型水库外，有小（1）型水库13座，小（2）型水库 61座，塘堰 2 810处，其中超过1万m3的大塘205处。

（2）主要问题

一是农村小型水利设施产权不明，责权不清，工程管理混乱；二是资金投入不足、来源单一；三是缺乏机制，群众参与积极性不高；四是建管机制不活，管护制度失灵。通过分析原因，抓住重点，通城县按照“全面部署、试点示范、整体推进、突出重点、分步确权、搞活经营权”的要求，坚持“政府主导、农民主体、公益优先、分类指导、改革创新”的原则，大胆改革创新。实现了每个工程一份管护档案、一份管护协议、一个管护主体、一笔管护经费“四个一”的管护机制。

（3）改革对策与成效

①突出三个强化，确保改革有序推进。把政策宣传、组织领导、科学制定方案作为关键和基础性工作来抓。一是强化政策宣传，形成思想共识。召开全县改革动员大会，组织集中学习水利部和省厅有关文件精神和改革政策，安排部署相关工作。充分利用电视、宣传栏等形式宣传改革政策，宣传工作上街下乡，做到家喻户晓，调动群众参与改革的积极性。二是强化组织领导，形成工作合力。成立以分管副县长为组长，县委办、政府办与水利、发改委、财政和试点乡镇相关负责人为成员的水利工程建管用一体化改革领导小组及办公室，组建工作专班。各乡村成立工作专班，形成三级联动的强大合力。三是强化组织调研，科学制定实施方案。召开县、乡、村组干部座谈会，举办听证会，广泛征求和听取对改革的意见和建议，科学制定“通城县农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点工作方案”，对改革的指导思想、目标任务、对策措施等进行全面安排部署。

②把握四个重点，确保改革规范实施。把科学确定项目、确定建设主体、建立考核机制、明确管护责任作为改革创新的重点环节来抓。一是统筹规划，科学确定项目。根据当地水资源实际，合理确定工程建设布局、规模和形式；项目建设的筹资投劳方案经受益区农民民主议事、民主决策通过；兴建和改造水利工程设施，坚持水源、骨干工程和田间工程配套建设，确保工程建成后充分发挥整体综合效益。二是明确责任，确定建设主体。所有确定实施的项目，村民代表、管护责任人、用水户协会和专业合作社具体组织实施，并对项目的申请、建设和管护承担责任；水利部门负责制定技术方案，进行技术指导，乡、村负责工程监督。三是联动考核，保障管护收益。项目建成后，县水利、财政、发改、乡镇政府和管护人实行“五联”考核机制。四是依法确权，明确管护责任。按照“谁投资、谁受益、谁管理”的原则，实行属地管理，县政府依法确定工程产权，核发产权证书，落实管护责任人，签订管护合同。

③解决三大难题，确保改革取得实效。把解决资金投入、节约投资成本、调动群众积极性作为改革成效来抓。一是解决融资难题，拓宽筹资渠道。加强政策研究，积极争取上级项目资金；充分发挥政府主导作用，全县土地出让金收益部分按照不低于3%的标准计提，用于农田水利基本建设；建设“财政奖补”机制，实行水利工程“以奖代补”“多建多补，先建后补”，吸纳社会资本投入水利建设，形成了“群众自己筹一点、社会能人捐一点、财政资金奖一点、项目资金争一点”的多方投入的投资融资新机制。二是节约投资成本。村民代表大会与合作社（协会）“一事一议”确定的水利建设项目，由项目法人（合作社或协会）自下而上逐级申报。在施工过程中，群众自发组织清除杂草，义务参加建设和监督工程质量，节省了青苗补偿、占地补偿和招投标等费用，大大节约了投资成本。三是调动群众参与水利建设的积极性。所有的项目都由群众代表“一事一议”确定，真正发挥农民群众的主体地位和作用。水利设施建设促进农业增产、农民增收，改善了生态效益，群众得到了实惠，从而调动了群众参与的积极性。

2.东平县主要问题及对策

（1）东平县基本情况

东平县位于山东省西南部，泰安市最西端，黄河右岸。东平县现有中型灌区16处，有效灌溉面积35.5万亩（约2.37万hm2）。有塘坝100座，机电井8 872眼，配套8 581眼，装机容量9.62万kW；小型机电灌溉泵站41座，排涝泵站61座，小型水库50座，小（2）型水库47座。

（2）主要问题

一是农田水利设施建管脱节的问题。农田水利设施由上级主管部门大包大揽，建设工程内容、标准与实际脱节，群众对所建设工程没有管护的积极性。二是农田水利设施建设管理投入不足的问题。资金主要依靠政府投入，来源单一。三是解决产权不明确，运行机制不活的问题。

（3）改革对策与成效

①改革项目实施方式，创新项目管理机制。一是实行项目建设管理公开公示制度。公示项目招标、施工进度、经费支出、监督电话等情况，接受项目区群众监督；推行农民质量监督员制度；农田水利建设实行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制的“四制”管理。二是探索完善项目建设方式。鼓励、支持民间资本建设和管理农田水利工程。三是改进项目管理方式。在分类明晰农村小型水利工程产权或经营管理权的基础上，可采取承包、租赁、股份合作、拍卖、用水合作组织管理和委托管理等多种形式。

②明晰和移交工程产权，核发产权证书。明晰已建农田水利设施的产权和资产收益归属权。一是对政府投资受益农户较多的小型农村水利工程，在用水户自愿的基础上组建用水合作组织，协商解决出工、出资及水费计收等事务。二是倡导社会各界资助捐赠兴建的小型农村水利工程。按照在地原则其产权归集体所有，经营管理权按照资助捐赠者的意愿进行划分。三是经营性小型农村供水工程。组建法人实体，实行企业化运作；单个人投资的工程，由工程投资者作为责任主体；多方投资入股的工程，实行法人实体内劳动者合作经营、按劳分配和按股分红；国家对工程建设的补助资金所形成的资产，可由镇委托水利站等基层农村服务组织持股参与经营管理，也可卖给个人经营。四是以农户自用为主的小微型农村水利工程。实行“自建、自有、自用、自管”，其产权归个人所有，由县级水行政主管部门统一监制，镇人民政府核发产权证。由国家补助资金所形成的资产明确划归农民个人所有。

③创新运行管护机制，调动农民积极性。分类抓好小型蓄水工程、小型农田水利工程和小型提水工程的管护工作。一是小型蓄水工程。这类工程主要问题是没有专人管理和维修经费，可采用经济管理的手段，借用资产承包、租赁、拍卖的办法落实经营责任人。二是小型农田水利工程。这类工程范围广、受益村庄多，可成立由受益的农户代表组成“用水户协会、用水组”，代表所有用水农户的利益，实行“一事一议”制度，协会每年制定维修改造计划和经费计划，经用水户代表会议讨论通过后，由用水组负责实施并接受协会和广大用水户监督。三是小型提水工程和灌区末级渠系工程。这类工程可以参照小型农田水利工程管理的模式，也可让懂技术的人承包经营管理。

二、对推进农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制改革试点的几点思考

湖北通城县和山东东平县作为改革试点县，其成功的经验关键在于抓住了要点，突破了难点，大胆创新实践，积累了宝贵经验，可以为后续的全面推广提供有益的思考。

1.建立考核机制，形成齐抓共管合力

农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制试点是一项政策性强、牵涉面广的系统工程，只有成立强有力的领导机构，才能保证各项工作顺利推进。一般可成立由县委分管领导任组长，县政府分管副县长任副组长，相关部门负责人为成员的县级改革领导小组，领导小组下设办公室，办公室可设在县水利局，人员从成员单位抽调，负责处理日常工作。乡镇和村级也相应成立工作专班，形成“三级联动”机构。领导机构研究制定改革政策与细则，指导改革工作。

建立考核机制，实行各级政绩效考核与奖惩挂钩。县发改委、县财政局、县水利局等部门要对改革成效显著的地区资金上予以倾斜，对推进不力的地区要减少项目资金安排。对已建工程可由县、乡、村、户、管护人参与的多方联合考核机制，强化参与方的责任意识，保证建设工程质量。

2.健全管护机制，实现建管用的良性循环

一是明确产权，理顺管护责任。各地可根据实际情况探索切实可行的政策，但每个农田水利设施都应该明确产权归属，确定具体管护责任人，避免过去管护体制不顺、产权归属不明、建管脱节、责权利分离等问题。管护机制理顺后，管护人员增强了责任感，待遇也得到了保障。

二是建立建管用一体、经营灵活的工程建设机制。推进小型水利设施项目建设管理公开公示制度，从项目规划、项目法人、建设规模、项目投资、项目招标、建设进度、经费支出、竣工验收、建后管护等方面进行公示，接受项目区群众监督。健全“农民质量监督员制度”，负责项目质量等监督。

3.完善投资融资机制，破解水利投入不足难题

政府通过争取上级资金，同时出台切实可行的优惠政策，引导社会资金投入农田水利设施建设，形成了群众自己筹、社会企业个人捐助、财政资金奖励、项目资金争取的多方投入的投资融资新机制，解决水利资金投入不足问题。在日常管护经费投入上，创新机制，探索多渠道管护经费来源，完善“产权所有者筹资，政府绩效考核分类奖补”的工程管护政策，鼓励农村水利合作组织或社会专业组织实施物业化管理。

三、结 语

做好农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制，建立考核机制、建立健全管护机制，还应重视宣传舆论，充分调动社会各方力量参与，营造良好的社会舆论氛围，充分调动广大人民群众的积极性，让群众成为改革参与的主人和最终受益者。只有让人民群众明白这项改革事关切身利益，变被动为主动，成为推进农田水利设施产权制度改革和创新运行管护机制不竭源泉。

[1]刘俊浩.农村社区农田水利建设组织动员机制：变迁、绩效及政策涵义

[J].家村经济，2006(6).

责任编辑安天杭

Reform of property right system of farm land waterworks and results of pilot projects w ith innovative O&M approaches

Yu Zhouwu,Long Zhenhua

Successful experiences are summarized based on comparison of pilot projects on reform of property right system of farmland waterworks and innovative approaches for dealing with problems with operation and maintenance(O&M)in Tongcheng County of Hubei Province and Dongping County of Shandong Province.It is proposed to set up mechanism for performance evaluation and make improvement for O&M of waterworks and investment and finance system,which will be helpful for further extension of their experiences in the future.

farmland waterworks;reform of property right system;operation and maintenance system;reform and innovation

F323.213

B

1000-1123（2016）08-0034-03

2016-02-03

余周武，副教授，主要从事农田水利工程及水土保持和节水灌溉、水利工程专业教学与研究。