减税才是真正的改革



减税才是真正的改革

今年政府工作报告中，不同于过去多年的“结构性减税”的提法，所有行业税负只减不增是“全面减税”，是从总的税负比重上设置一个政府税收收入的上限，这和过去的“结构性减税”比，对遏制政府收入增长快于居民收入，将宏观税负控制在合理区间具有转折点意义。

为什么要全面减税

全面减税的意义不仅在于为企业减负，而是通过全面减税，构建起一个企业负担合理、不影响中国经济竞争力并有利于创新和民生的税制结构。现在中国为什么直接用“减税政策”而不是之前的“结构性减税”，就是因为中国的宏观税负的确太高了。以2014年的数字为例，2014年全国一般公共财政收入140350亿元。这意味着，中国进入了人均万元税负的时代，宏观税负之高，已经成了不争的事实。按照中金等机构的数据，我国的宏观税负目前高达37％左右。世界银行去年4月份发布的报告也指出，目前中国对正式部门职工的税费仍很高，远远高于经合组织国家的平均水平，甚至要稍高于欧盟15国的水平。

但对于中国的宏观税负是否太高，过去多年因为计算口径的原因，争议很大。但回到中国政府收入的现实：

其一，IMF（国际货币基金组织）关于宏观税负的国际比较的口径太小，因为中国政府有很多收入很不规范，没有统计在内；

其二，在中国，实际税负与名义税负严重背离，因为政府之前预算外收入膨胀，使得名义宏观税负本身与实际严重不符，造成了名义税负高，而实际税负重的畸形现象；

其三，在中国，土地收入当然是政府收入的主要来源，剔除土地收入完全背离中国国情；

第四，政府非税收入所占比例畸高。从国际上看，税收才是政府收入的主要渠道，而非税收入只是一个补充，但在中国，各级政府非税收入所占比例至少都在10％以上，有些地方政府的非税收入更是高达50％以上，这些在一定程度上掩盖了宏观税负高的事实；

其五，发达国家的宏观税负都要计算社保基金等在内，众所周知，我国的社保每年缴纳的比例相对于发达国家严重偏低，这意味着，如果我们将社保的历史欠账和缴纳比例提高，中国的宏观税负也会高于现有的水平；

其六，中国还拥有庞大的国有企业，事实上，中国的国有企业属于政府，企业每年实现的净利润都应该属于政府收入，按照国有资本经营预算大大低估了政府的收入。

以上事实说明，我国37％左右的宏观税负远远超过很多发达国家。宏观税负过高增加企业负担和制度成本，影响了企业创新。因此，全面减税对于中国经济能否遏制下行，能否支持企业创新具有至关重要的意义。

采取哪些减税措施

2016年政府的减税主要着力点在营改增方面。各方媒体纷纷表示今年的减税力度前所未有。那么在经济下行压力下，企业利润下降等导致财政收入自动减少的情况下，将会采取哪些减税措施呢？

2016年减税首先说到的自然是当前财税改革的重头戏——营改增。截至2015年11月底，全国试点纳税人共计580万户，累计减税5939亿元。而财政部长楼继伟指出，建筑业、房地产业、金融业、生活服务业四个行业纳税人大致960万户，对应营业税1.9万亿，占原营业税总收入约80％。除此以外，财政部还规定所有的不动产可以纳入抵扣，增值税的税基进一步加大。由此可推测，今年全面推进营改增在四大行业的落实，将切实减轻从事经济活动的企业的税费负担，减税规模或超6000亿元。

与此同时，财政部在《关于调整房地产交易环节契税、营业税优惠政策的通知》中，按是否为唯一住房、是否超过90平方米为标准，下调了个人和家庭购买住房的契税税率，并规定个人将购买不足2年的住房对外销售的，全额征收营业税；个人将购买2年以上（含2年）的住房对外销售的，免征营业税。该项政策调整旨在通过降低房地产交易税费，增加房地产市场实际需求，促进房地产行业去库存。与此同时，降低的税率和免征的营业税构成了2016年减税的一部分。

在经济下行背景下，减税的目的是减轻企业负担，激发市场活力。对于此，财政部新闻发言人欧文汉表示，要研究完善有利于大众创业、万众创新的税收政策体系，双创方面的税收优惠将促进调节产业结构，从而推动供给侧改革。

另一方面，个税是关乎全部劳动者最终收入的重要税种，2016年将进一步研究审核综合与分类相结合个人所得税改革方案。楼继伟部长在答记者问中指出，简单地提高个税起征点的做法是不公平的，个人所得税的改革还要分步到位。

除此之外，资源税、消费税等方面的改革也在研究推进之中。综上而言，在经济下行的背景下，为维稳和改善经济形势而推行的减税有着广泛的措施空间。

实施的空间有多大

那么为实现如此规模的减税，我国目前所具备的实施空间有多大呢？大规模的减税必然造成政府财政减少，财政收入与支出之间的差额有着一个不可逾越的红线限制——财政赤字率。为弥补减税降费造成的财政收入减少，政府工作报告中指出，今年拟将财政赤字率提高到3％，比去年提高0.6个百分点。通过提高赤字率，将释放出2.18万亿元的财政赤字空间，比去年增加5600亿元，其中中央财政赤字1.4万亿元，地方财政赤字7800亿元。这就为减税创造出巨大的政策空间，从而为进一步的供给侧改革的推行注入动力。

专家表示2016年将继续按规定清理收回两年以上结转资金，并加强对两年以内资金的清理盘活。通过盘活存量资金，为财政收入开辟了一条汲取闲置财政资金的源头，提高财政收入的利用效率和投资效率，还能利用存量资金增加政府财政支出。这样，用盘活的存量资金充补财政收入，就能保证财政支出的增长，也就能部分冲抵减税带来的财政减收，为减税创造实施空间。

财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平则表示，PPP已经成为国家战略。通过营造有助于PPP项目推进的市场环境，积极引入社会资本，可以降低财政资金压力。“2015年试点项目已增至206个项目，总投资6.589亿元，涉及30个省市13个行业。”PPP项目在2016年的进一步推进将为减税营造更多空间。

财政收支之间的缺口需要政府增发债券进行弥补。减税的空间部分取决于增发债券的额度空间，而债券发行的额度空间受限于其所带来的政府债务风险。政府工作报告指出，2016年将安排地方专项债券4000亿元，继续发行地方政府置换债券。2016年中国的政府性债务风险从经济发展水平、政府性债务的现状以及资产与负债的相互关系看，都是可控的。从债务余额来看，2015年底中国地方政府债务余额16万亿元，加上中央国债余额10.66万亿元，占GDP的比重约为39.4％，远低于《马斯特里赫特条约》所限定的60％的债务率红线。从债务可偿性看，目前中国政府债务主要用于市政建设、土地收储、交通运输等基础性、公益性项目，形成了大量与债务相对应的优质资产，为到期按时偿债提供了保障，从而债务风险在可控范围内。另外，通过地方政府置换债券，将帮助减轻政府债务利息负担和债务成本支出，进一步降低地方政府流动性债务风险。

综上而言，2016年减税存在着广泛的措施空间和实施空间。减税将作为积极财政政策的重要着力点，助力供给侧改革，推动经济的转型与增长。