浅析全球环境基金在应对气候变化领域的作用

张晨阳

中国政法大学国际法学院，北京　100082



浅析全球环境基金在应对气候变化领域的作用

张晨阳

中国政法大学国际法学院，北京100082

气候变化已是不争的事实，气候变化带来的不利影响具有潜在性、长期性、不可逆转性。气候变化问题关系到人类的共同利益，所以需要每一个国家积极履行国际环境法的相关义务。全球环境基金(GlobalEnvironmentFacility，GEF)在应对气候变化领域对国际环境法的实施起到重要的推动作用。本文将从全球环境基金的作用、全球环境基金的发展等角度谈谈自己的看法。

国际环境法；气候变化；全球环境基金

气候变化是明确的事实，政府间气候变化专家委员会第五次评估第一工作组报告所示，自20世纪50年代以来，许多观测到的变化在几十年甚至几千年来都是史无前例的。①气候变化对人类社会、子孙后代和地球而言意味着紧迫且潜在不可逆转的威胁。

全球环境基金(Global Environment Facility，GEF)是《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)第十一条资金机制的运行实体。旨在由发达国家资助发展中国家实现气候变化国际环境公约确定的目标。全球环境基金的运行，既体现了各国采取集体性行动履行国际合作义务，又对化解气候变化产生的风险起着重要的作用。

全球环境基金(简称GEF)成立于1991年，在应对气候变化领域的影响日益扩大。在1994年里约峰会期间，全球环境基金进行了重组，与世界银行分离，成为一个独立的常设机构。GEF是旨在实现公认的全球环境效益的国际金融组织，为发展中国家提供赠款，帮助发展中国家开展有益于全球环境的活动。

一、全球环境基金的作用

(一)推动国际环境法的国内实施

国际环境法在国内的实施是指国家如何通过国内执行国际法的问题，也是国家如何在国内履行其所承担的国际义务问题。国际环境法在国内的实施包括制定和执行有关履行条约的法律、法规和其他法律文件两个方面。首先，各国应当使其国内救济手段可以被用来实施国际环境规则。其次，是国家制定并执行实施国际环境法的有关法律、法规。以GEF对中国的项目支持为例，通过项目支持推动中国在应对气候变化过程中节能减排的实施。“中国供热改革与建筑节能项目”(HeatReformandBuildingEnergyEfficiency，以下简称HRBEE)是由GEF赠款1800万美元用于支持中国北方城市的供热改革与建筑节能工作，由住房和城乡建设部负责具体组织实施，世界银行是国际执行机构。2005年5月24日财政部代表中国与世行签署了《赠款协议》，2005年9月23日《赠款协议》生效，项目实施期为7年(2005年-2011年)。

HRBEE项目旨在提高中国寒冷地区城市民用建筑及集中供热系统的能效，并使其获得实质性的持续发展。GEF支持下的HRBEE项目在推动中国出台相关供热改革与建筑节能政策及试点示范方面做出了贡献。本项目支持的《城市供热价格暂行管理办法》的发布，对各地制定两部制热价提出了指导性意见，为全面推动供热计量收费奠定基础。同时制定中国供热管理条例《政策建议书》，该项目通过国际能源部门管理援助规划(EnergySectorManagementAssistanceProgram，ESMAP)专家及国内专家的合作，制定《政策建议书》，从而为中国供热行业制度模式和框架制定政策建议，以及完善对具体法规的详细研究，为中央、省级及地方政府的管理政策范围和原则、管理职能的分配提出建议。可见GEF通过对发展中国家项目的支持，完善其国内相关的法律法规从而来推动气候变化领域国际环境法在国内的实施。

(二)推动国际环境法的国际实施

在国际环境保护领域，非常重要的一点是如果国际环境条约可以保证缔约国的利益，或者，至少可以帮助某些国家履行它们的义务，那条约被有效实施的机会就比较大。尤其是，当通过提供资金、提高能力、转让技术或特殊的制度使发展中国家得到帮助，发展中国家就可以较容易地履行国际环境条约。②

2013年在华沙召开的第19次缔约方会议确认了适应和风险管理战略对解决与气候变化影响相关的损失与危害的贡献。在某些情况下，适应并不能完全避免与气候变化不利影响相关的损失与危害，华沙会议决定建立一个旨在帮助特别脆弱的发展中国家解决与气候变化影响相关的损失与危害问题的“华沙国际机制”。“华沙国际机制”并不存在应对气候变化带来不利影响的实质性措施，仅仅停留在坎昆适应框架内。

自1996年《联合国气候变化框架公约》缔约方会议与全球环境基金(GEF)达成谅解备忘录以来，缔约方会议定期向GEF提供指导，同时GEF向缔约方会议做出回应。华沙会议对GEF提出多项要求。例如，要求GEF阐明融资的概念和其在GEF的项目与规划中的运用；鼓励GEF继续加强其运行的全面透明和公开；强调GEF需要在第六次增资期关于其策略的审议中思考从之前的增资期中获得的经验教训，以增加其运作的有效性；呼吁发达国家缔约方，并邀请为GEF自愿捐资的其他缔约方，确保稳定的第六增资期以协助提供充分可预测的资金支持；要求GEF在第六次增资期中对小岛国和最不发达国家给予应有的关注，以帮助他们应对紧急需求并能履行《公约》的责任等。

GEF做出回应，它开发了一种新的联合融资政策。GEF秘书处的新政策采用一个清晰定义联合融资信托基金项目，并包括修订GEF项目在不同阶段的项目周期的要求。2014年3月21日，GEF支持下的最不发达国家基金(LDCF)和气候变化特别基金(SCCF)委员会通过了一项国家适应计划，该计划旨在加强机构和技术能力允许非最不发达国家和发展中国家气候变化适应融入他们的中长期发展规划过程。

GEF已经在为减缓和适应气候变化执行重要的援助资金划拨任务，虽然它倾向于为规模较小的技术性或试点性项目提供支持，不是为各国或经济部门的主要项目，但在应对气候变化领域起到了积极的作用。GEF通过在第六增资期间继续对气候变化重点领域战略进行阐述，以及制定全球环境基金2020策略的草案、制定新的联合融资政策、制定国家适应计划等具体行动，帮助某些发展中国家履行国际环境法关于应对气候变化的义务，推动了国际环境法的国际实施。

(三)扩大公众参与，有效降低资金欺诈的风险

GEF主要是以赠款和其他形式的优惠资助为受援国提供项目资金支持，对该资金的运用需要发挥非政府和个人这些国际环境法的主体的监督作用。GEF作为《联合国气候变化框架公约》的资金机制运行实体，既实现自身运行的透明和公开，又通过STAR模式保证资金分配的透明。透明和开放的运作也是全球环境基金委员会和秘书处的目标。最近，全球环境基金秘书处在GEF网站上发布所有GEF的政策和策略，而不是之前需要搜索所有委员会文件来定位一个特定的GEF政策。委员会的讨论和评论也将发布在网站上。这一举措提高了GEF活动和操作的透明度。

资金透明分配系统(STAR)是GEF第五增资期(GEF-5)设立的资金分配系统。自2005年引入资源分配系统，全球环境基金秘书处向GEF委员会报告它的实施情况。2011年报告包括，STAR资源的利用率、累积利用率和未来的潜在利用率。资源透明分配系统通过具体的利用率以及其他相关指标的考察，从而将资金分配给合格的国家。该体系的运作过程保证了资金分配的公平性，同时降低了资金欺诈的风险。

二、全球环境基金的发展

GEF对国际环境法的实施具有重要的意义，同时作为一个很有执行力的机构，可以在应对气候变化带来的自然灾害方面发挥更大的作用。世界各国的部分保险公司呼吁各国政府加强全球抵御自然灾害的能力。生态保险在抵御自然灾害的过程中确实发挥着比较大的作用，但是过去十年，自然灾害平均每年造成的经济损失约达1900亿美元，而其中受保的金额只有600亿美元。③生态保险在适用条件和适用范围上有很多限制，所以应该充分发挥生态基金的作用。

抵御自然灾害的能力在易受气候变化不利影响的贫困地区显得尤其重要。目前作为运行较好的GEF可以逐步扩大它的援助范围，不仅在一些应对气候变化的试点项目上投入资金，同时也可以在帮助各国建立应对气候变化风险预警机制和应急系统方面给予支持。

另一个需要考虑的问题是，在补偿程序上应该保证公平。GEF应制订对它提交的应对气候变化不利影响的国际援助申请的审议程序，并应确定申请应包括的内容。GEF事前确定审议程序和申请内容，一方面可以提高在补偿中资金分配的公平合理，另一方面可以保证补偿的有效性。

三、结语

德国乌尔里希·贝克在《风险社会》中写道：“或早或晚，现代化的风险同样会冲击那些生产它们和得益于它们的人……生态灾难和核泄漏是不在乎国家边界的。即使是富裕国家和有权势的人也在所难免。它们不仅是对健康的威胁，而且是对合法财产和利益的威胁。与对现代化风险的认知相联系的，是生态的贬值和剥夺，它们经常而系统地推动工业化进程的利益和财产权利相矛盾。”气候变化产生的风险也是非特定的、普遍的，任何国家都不能独善其身，加强国际合作，积极履行国际义务是非常必要的。GEF一方面推进气候变化领域国际环境法的实施。另一方面，建议GEF扩大项目的援助范围，加强合作，支持主要项目，在今后其作用会更大。

[注释]

①<政府间气候变化专门委员会第五次评估报告第一组的报告>第162页.

②林灿铃著.国际环境法[M].北京：人民出版社，2011：199.

③http：//www.unep.org/newscentre/.

[1]林灿铃著.国际环境法[M].北京：人民出版社，2011.

[2]林灿铃著.跨界损害的归责与赔偿研究[M].北京：中国政法大学出版社，2014.

[3][美]埃里克·波兹纳，戴维·韦斯巴赫著.气候变化的正义[M].李智等译.北京：社会科学文献出版社，2010.

[4]林灿铃主编.国际环境法条约选编[M].北京：学苑出版社，2011.

[5][德]乌尔里希·贝克著.风险社会[M].何博闻译.南京：译林出版社，2004.

[6]朱光耀主编.全球环境基金与中国可持续发展[M].北京：中国财政经济出版社，2007.

[7]United Nations Framework Convention on Climate Change Guidance from the Conference of the Parties and Responses by the Global Environment Facility.

[8]Progress Report on the Implementation of the System for a Transparent Allocation of Resources(STAR).

C912.2

A

2095-4379-(2016)21-0100-02

张晨阳(1989-)，女，河北唐山人，中国政法大学国际法学院，国际法专业，研究方向：国际环境法。