论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查

董秀丽

日照市人民政府法制办公室法制研究中心，山东　日照　276826



论政府法制机构对行政规范性文件的备案审查

董秀丽

日照市人民政府法制办公室法制研究中心，山东日照276826

在简单分析行政规范性文件文案审查制度实践中存在问题的基础上，提出明确规范性文件备案审查的范围，拓展规范性文件备案审查的原则以及完善规范性文件备案审查处罚的制度等方式，构建完善的政府法制机构规范性文件备案审查制度。

政府法制机构；行政规范性文件；备案审查

法制化时代背景下，政府法制机构对规范性文件的备案审查质量将会直接影响社会的发展。虽然政府法制机构对规范性文件的备案审查制度关注程度较高，但是相关学术研究却较少。当前我国规范性文件的备案审查制度中具有较多的缺陷之处，所以加强研究政府法制机构对规范性文件备案审查十分必要。文章将结合规范性文件备案审查的实际情况进行分析，提出一些相关观点与建议，希望能够对政府工作质量与服务质量的提升奠定良好的基础。

一、行政规范性文件备案审查制度实践的现状与问题分析

(一)行政规范性文件备案审查的实践现状分析

当前政府法制机构中的行政规范性文件备案审查活动，有时会涉及多部门、多内容，所以存在着工作量较大、工作任务较重的问题。规范性文件主要是通过本级政府法制机构进行审查，并报上级政府法制机构备案。根据2014年全国地方规范性文件备案审查示范点工作谈会公布信息能够看出，当前我国每一个省、市地区均建立了规范性文件备案制度，但是在实际的规章制度和工作程序制定过程中，却仍然存在着诸多的问题[1]。虽然政府对规范性文件备案审查工作较为重视，但因为审查制度不够明确、审查方式不够科学等，进而直接影响了规范性文件备案审查制度的实践应用效果，不利于规范性文化的有效审查与全面监督[2]。

(二)行政规范性文件备案审查中存在的问题分析

随着社会的快速发展，对规范性文件备案审查的关注程度逐渐提升。尽管我国政府行政规范性文件备案审查的方式在不断发生着改变，但是在实际的管理活动中，仍然存在着管理制度较为匮乏、可操作性法律制度较少等方面的问题[3]。尽管相关法律法规规章逐渐完善，但是在实际的应用过程中，仍然会由于审查规范制度不够完善而造成审查实践活动价值难以突显的问题，在实践活动中，我国规范性文件备案审查制度相关范围不够明确，审查的标准不够统一。另外，相关的责任追究制度不够有力等问题，需要加强对违法行为的监督与管理，促进政府法制机构的有效构建。

二、政府法制机构对行政规范性文件的备案审查构建

新时期背景下，政府法制机构对行政规范性文件的备案审查，可以通过明确规范性文件备案审查的范围，拓展规范性文件备案审查的原则以及完善规范性文件备案审查处罚的制度等方式开展。

(一)明确规范性文件备案审查的范围

政府法制机构中，规范性文件的备案审查活动，需要明确文件备案审查的范围。规范性文件备案审查的范围会直接影响行政备案审查的质量。但是当前我国相关文件备案审查范围的规定仍然没有统一的标准[4]。

相关研究学者认为，规范性文件具有较强的行政目的性特点。结合相关研究学者的理论研究内容可以看出，规范性文件备案审查活动较为注重法定主体、法定程序以及反复适用等特点，在详细了解规范性文件备案审查内容与特点的基础上，能够清晰划分规范性文件备案审查的范围。

其一，规范性文件的制定，需要是具有管理公共事务的职能行政机关，例如国务院、人民政府等等；其二，规范性文件必须是按照法定程序而依法制定的规定、办法、规则等，具有规范性、科学性以及民主性特点[5]。其三，规范性文件需要包含一定的外部性特点，属于外部行政行为，能够涉及到公众、法人以及各类行政组织的权益。其四，规范性文件具有反复适用性特点，能够针对不同的对象、不同的时期以及不同的场合进行反复使用，并产生行政性约束与管理的效果。

(二)拓展规范性文件备案审查的原则

当前我国政府法制机构建设中，规范性文件的备案审查活动主要具有合法性审查以及合理性审查的原则[6]。在合法性审查方面，需要对规范性的文件进行全面了解，判断其是否具有明确的科学标准，在实践中应用的价值如何等等，结合法律规定进行综合分析。合理的审查管理对策是提升规范性文件备案审查的重要前提。但是当前很多规范性文件备案审查的过程中，由于仅就合法性进行审查、相关人员的专业技能水平不足、审查人员自身专业知识不足等问题，会出现备案审查理解方面偏差的问题，所以在规范性文件备案审查的过程中，不仅仅需要遵循着合法性审查与合理性审查原则，还需要适当增加协调性审查原则，进而全面提升规范性文化备案审查的质量。

协调性审查主要指的是审查规范性文件与相关规范性文件之间是否存在协调一致性特点，分析其是否会造成行政机关关系不够清晰等问题，能够有效协调部门之间的工作内容，避免各类不良问题的发生。行政文件备案审查的过程中，可以积极学习广东省的做法，在审查行政规范性文件的过程中，遵循着“原则上只审查合法性问题，兼顾审查合理性和协调性问题”的理念，进而保证规范性文件备案审查的效果。

(三)完善规范性文件备案审查处罚的制度

规范性文件备案审查处罚主要包含行政处罚、刑事处罚等，可以结合不同的情况实施不同的处理方式。完善的规范性文件备案审查制度能够对审查人员产生一定的职务约束作用，使每一位相关工作人员都恪尽职守，进而从根本上消除问题的发生，构建良好的政府法制机构环境。

政府部门可以通过终止审查、准予备案以及不予备案等方式，针对不同的规范性文件审查结果，实施处罚。比如针对于不合理的问题或者违法的问题，必须实施不予备案，终止机关单位相关活动的处理方式；针对于存在一定问题并且具有可改性的规范性文件，予以暂停备案的处理，在修改合格并审查同意即可实施备案。新时期背景下，需要加强对各项规范性文件的全面监督与管理，针对于存在问题的规范性文件及时予以改正，注重监督的价值，彰显管理的意义，避免不良问题的产生。

三、结语

行政规范性文件的备案审查，对政府法制机构的全面构建能够产生重要的影响。政府部门可以通过明确规范性文件备案审查的范围，拓展规范性文件备案审查的原则以及完善规范性文件备案审查处罚的制度等方式，对规范内的文件内容进行全面监督和管理，全面提升规范性文化备案审查的质量。

[1]王腊生.规范性文件备案审查制度及其完善建议——从国家权力机关监督的角度[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2011，01(22)：15-23.

[2]柳砚涛.我国行政规范性文件设定权之检讨——以当下制度设计文本为分析对象[J].政治与法律，2014，04(21)：53-63.

[3]孙成.地方人大常委会规范性文件备案审查程序探析——以湖北省荆州市的实践为例[J].武汉理工大学学报(社会科学版)，2015，06(23)：1146-1153.

[4]郭清梅.改进区级人大常委会规范性文件备案审查工作研究——以某区人大常委会备案审查工作为例[J].人大研究，2015，07(15)：18-21.

[5]戴激涛，杜春燕.试论规范性文件主动审查机制的完善——从立法法的修改说起[J].人大研究，2015，10(24)：26-29.

[6]武芳.规章以下行政规范性文件制定主体研究——基于新<行政诉讼法>第五十三条的分析[J].江汉学术，2015，06(13)：12-20.

D922.1

A

2095-4379-(2016)21-0174-02

董秀丽(1979-)，女，汉族，山东日照人，本科，日照市人民政府法制办公室法制研究中心，研究方向：社会科学。