全国人大制度变迁与中国政治体制改革——评欧博文《没有自由化的改革——全国人大与制度变迁的政治》

邓渊哲

吉林大学行政学院，吉林　长春　130012



全国人大制度变迁与中国政治体制改革
——评欧博文《没有自由化的改革——全国人大与制度变迁的政治》

邓渊哲

吉林大学行政学院，吉林长春130012

欧博文通过全国人大制度变迁观察中国政治体制改革的进程与方向。他综合运用历史研究与结构功能主义的方法对1954——1989年全国人大的历次大会情况、组织结构、履职活动等制度变迁进行深入研究，用非自由化、理性化、包容性三大指标得出了研究结论：全国人大制度和中国政治体制进行的是没有自由化的改革，而理性化与包容性与日俱增。

全国人大；制度变迁；政治体制改革

一、导言

欧博文(Kevin J.O’Brien)是加州大学伯克利分校(Alann P.Bedford)亚洲研究讲席教授、政治学教授，于2005—2008年担任加州大学伯克利分校中国研究中心主任，长期致力于中国人大制度研究，其代表作《没有自由化的改革——全国人大与制度变迁的政治》(Reform Without Liberalization-China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change)于1990年出版，是研究全国人大的经典文献与扛鼎之作。此书打破了以往西方学界研究中国人大制度的窠臼，综合运用历史研究与结构功能主义的方法对1954——1989年全国人大的历次大会情况、组织结构、履职活动等制度变迁进行深入研究，所取得的研究成果蜚声遐迩。

欧博文此著以中国政治发展为研究背景，把全国人大视为“观测政党与社会、政党与国家关系的窗口”[1]，尤其关注改革开放以来，作为“政治气候晴雨表”[1]的全国人大制度变迁所反映出的中国政治体制改革进程。因此，欧博文的研究目的是透过全国人大制度的改革与变迁来观测、展望中国政治体制改革的进程和方向。全书共分为三部分，第一部分是导论，阐明了作者的研究目的与研究方法。第二和第三部分在结构上平行，分别对毛泽东时代(1954——1976)和邓小平时代(1978——1989)全国人大的历次大会情况、组织结构变化、履职活动进行了研究论述。今天，中国已经进入到全面深化改革的重要历史发展时期，欧博文的研究成果对于观测、展望与评判全国人大制度变迁和中国政治体制改革的进程和方向，仍具有重要理论参考价值。

多年来，研究中国人大的学者都十分注重对此书的参考与引用[2]，何俊志教授将其归纳为以民主化模式来研究中国人大的经典著作[3]，足见其在这一研究领域的重要影响力。不过，以往对欧博文此著的介绍都较为简略、不够深入全面，本文则试图对其研究方法、论证逻辑、研究结论进行全面阐释，并作出简要评价。

二、民主化研究视角与综合性研究方法

在改革开放的时代背景下，欧博文采用民主化研究视角研究全国人大和中国政治体制改革，超越了以往西方学者研究中国政治的片面性；在坚实的理论基础上，欧博文采用了综合性研究方法，这给同时期人大研究领域的中国学者以有益借鉴。

改革开放为欧博文的研究提供了时代机遇与新的研究视角。1979年，全国人大为适应党和国家实行改革开放和政治体制改革、发展社会主义民主、健全社会主义法制的需要，全国人大进行了重大的制度改革。欧博文敏锐地观察到这一改革进程，采用了全新的民主化视角进行研究。而以往的多数西方学者往往用西方的政体思维分析别国的政治，片面地、孤立地、静止地关注政权形式[4]，还常用“威权主义”的标签来评判中国体制[5]。当时很少有西方学者关注到全国人大制度正在进行的改革，认为凡是与西方民主有差异的，都不是真正的民主国家，中国的人大制度不过是一党执政下的“橡皮图章”，因而“仅仅把全国人大制度改革视为影响政治体制改革进程的一小部分”[1]，忽略了全国人大制度建设是中国社会主义民主政治建设的重要组成部分，也就未能考察全国人大制度改革与中国政治体制改革的关系。同时，当时以全国人大为研究对象的西方学者不多，研究成果少，其中大多倾向于关注中国宪法变迁、对全国人民代表大会中特定事件的解读、把全国人大制度改革当作局部变化作孤立的考察[1]。

与此不同，欧博文的研究采用了民主化视角，即主要从民主化的角度来考察全国人大制度变迁与中国政治体制改革所体现出的民主意蕴[6]。具体而言，他把对全国人大制度变迁的研究置于中国政治体制改革进程中加以客观和理性的考察，观察全国人大制度改革对改革开放和政治体制改革所起到的重要作用，因而能够历史地、全面地分析研究全国人大在毛邓时代不同阶段的特点，并通过这些特点的变化，来观测、展望中国政治体制改革的方向、进程及其未来可能的发展趋势。

欧博文采用的研究方法具有综合性和创新性，以不同于中国学者的研究方法，为后来者研究全国人大制度提供了有益借鉴。同时期的中国学者最关注的是具体的人大制度的完善对于加快中国民主法制进程的现实意义，因而在研究方法上重视实证研究和文献研究，具有很强的现实感和实践性，但是缺乏理论指导和创新的研究方法。

欧博文则综合了运用历史研究与结构功能主义的方法，既清晰梳理了全国人大的历史，又建构了适用的理论，以更好地服务于研究目的。用这种方法研究全国人大综合了结构主义和功能主义的优点，且适合做时间跨度较长的研究，可以考察全国人大的改革与变迁、特定时期的特定功能、以及历史是怎样影响现在与未来的[1]，从而把研究成果上升到理论高度。

三、全国人大制度变迁

欧博文通过对全国人大制度变迁的研究观察中国政治体制改革进程和方向。他认为，全国人大制度确立后，中国政治经历了建国初期的开明开放、政治运动中的党政一元化领导、改革开放后增强理性与包容的跌宕起伏的历程，全国人大制度的发展及作用受中国政治环境变化的影响。他将全国人大的发展进程大致划分为——全国人大制度确立至反右运动前、反右运动开始至“文革”结束、改革开放至1989年三个阶段来研究。笔者现遵循欧博文的研究思路和论证逻辑，对全国人大的历次大会情况、组织结构变化、履职活动进行梳理、归纳，并分别进行阐述。

(一)1954年——1989年全国人民代表大会会议情况

笫一，反右运动前，执政党主张全国人大应加强国家法制建设，并监督国家政治生活，有进一步发展社会主义民主政治的愿景与改革规划。在全国人代会全体会议和小组会议上，会风民主，代表们的思想和言论较为自由，对党和国家充满感情，对国是敢于建言建策，对政府工作敢于提出建议与批评。人民当家作主、参政议政、参与国家建设的意愿强烈。全国人大呈现出健康良好、欣欣向荣的政治局面。

第二，反右运动至“文革”期间，政治高压、威权主义盛行，全国人大的政治地位和作用受到削弱、法制建设和民主监督停滞、共商国是和参政议政的功能弱化，全国人大在选举、立法、监督等方面都难以发挥作用。作者总结道，“由于党政关系、党与社会的关系较为混乱，干涉和阻碍了人大的发展”[1]，由此，人大在人民心目中失去了信用，人民不再对人大感兴趣并称其为“橡皮图章”[1]。

第三，1978年中国实行改革开放，为适应党和国家的改革开放与政治体制改革的需要，执政党继承和发展了开明开放和实事求是的民主作风。全国人代会会议期间，人大代表能够在自由包容的民主政治氛围中，围绕改革开放中存在的政治和经济问题展开讨论，共谋改革开放发展大局，参政议政、共商国是的职能能够正常履行。

(二)全国人大组织结构变迁

欧博文认为毛时代的全国人大组织结构存在四个主要问题。一是代表的质量问题。执政党对谁当选人大代表起决定性作用，在间接的、非竞争性的选举中产生了荣誉型和官员型两种代表类型，这两类代表都缺乏议政的能力和动力[1]。二是代表大会规模过大问题。1964年人大代表骤增到三千余人，欧博文认为“代表人数过多意味着有利于执政党控制会议，人大代表参加会议时听会多而参政议政少，会议的活跃性减少，大会发言销声匿迹”[1]。三是会议制度与程序问题。50年代初期，人大的会期较为简短而固定，反右运动后则陷入无规律状况，甚至存在延迟大会召开及公开透明度不高等问题。同时，投票的一致性惊人，代表们鲜于用投反对票的形式表达不同意见。四是人大工作机构问题。人大制度确立初期，辅助性的工作机构很不健全，而人代会召开周期长、会期短，又受政治运动影响使人大正常工作秩序受到干扰，导致会议效率和质量不高。

全国人大存在的上述问题，成为邓时代执政党认真思考的重要问题。为了从制度源头上解决这些问题，全国人大在执政党的支持下做了以下工作。第一，1979年全国人大通过立法规定各级人大代表采用差额选举的办法产生，全国人大常委会委员也进行差额选举，以提升人大代表的质量和代表的广泛性。第二，虽然为体现国家权力机构的代表的广泛性，全国人代会会议维持了自1964年以来的较大规模，但在改革开放和人大制度改革的背景中，代表们参政议政的能力提高了，人大代表除勇于表达意见建议外，也更重视投反对票的权利。同时，代表们也开始行使质询、询问、提出意见和建议的权利[1]。第三，完善了会议制度。全国人民代表大会每年的会期固定化，开会期间以更加开放自信的姿态面对国内外媒体。第四，全国人大通过立法和充实专职人员，增设了专门委员会等工作机构。总之，全国人大在执政党的主导下改革和完善了人大组织结构，使全国人大的政治地位与改革开放背景中的政治体制改革进程相匹配，欧博文认为“全国人大组织结构的改革表明中国政治向着理性化的方向推进了，党政关系和党的权力得以重塑[1]。

(三)全国人大履职活动变迁

欧博文梳理研究了毛邓时代全国人大的立法、监督、代表、政权支持这四大履职活动的变迁，认为在毛时代反右运动和“文革”期间，全国人大四项基本履职活动受到削弱，而邓时代全国人大的改革发展恰好平行地对应于中国政治的改革发展，这一时期全国人大的履职活动表明它在中国政治体制中具有全新的重要地位。

在立法方面，毛时代的全国人大没有积极地修改或否决法律草案。在这个时期，“权力是统一的且立法与行政是融合的，代表们受到的是权力的影响而非行使权力。[1]”而在1979-1989邓时代的十年间，全国人大及其常委会的立法活动非常活跃，这与执政党领导层强调法制密不可分。“人大在立法方面的活跃有助于它成为代表着包容性和理性化的机构”[1]。

在监督方面，毛时代的人大并没有对国家行政机关开展经常性的监督活动。受政治运动的影响，对已经形成的监督形式不能充分利用，包括审查工作报告、代表的质问、视察等等。其重要原因是“党对人大的干预与党的集权”[1]。八十年代，人大监督开始发展起来，监督主体包括人大及其常委会和代表个人，较为常见的监督形式有两种：一是在小组会议的发言中代表可以批评行政官员，二是由全国人大常委会或者人大代表视察地方政府和企业[1]。欧博文认为，这三种监督方式都有缺陷，全国人大的监督活动区别于西方国家议会民主的主要原因是“监督的制度化体系薄弱，并且依赖于较为强势的委员长”[1]。

在代表方面，根据西方学者所主张的代表应具备在政策、分配、服务方面的回应性，毛时代的全国人大代表未表现出代表性的特点。特别是反右运动之后，人大代表们受到与执政党“保持一致性”的政治压力，很少发表言论和回应选民的诉求。欧博文认为，其主要原因在于间接选举、代表的资源匮乏、过于强调描述性代表[7]而导致的代表与选民的疏离[1]。八十年代的代表也并不符合西方的经典代表观，欧博文把原因归结为人大代表的选举体系民主程度不够，具体而言就是间接选举的受控制性、强调候选人的配额、竞争程度低。此外，意识形态上过于强调党的利益与人民利益一致，也使得人民难以具体地通过人大代表来表达自身利益[1]。虽然人大代表当中也有在日常生活中关注并捍卫人民利益的鲜例，但他们势单力薄，并没有权威和足够的资源去解决选民们的具体问题[1]。作者期望通过执政党的引导来促进人们发掘并表达自身利益，以增强人大代表的代表性。

在政权支持方面，全国人大主要通过合法化、整合、动员的活动服务于执政党团结并领导人民的需要。反右前，全国人大在巩固统一战线方面有较大成效，但在反右运动后直到“文革”结束，全国人大只是支持执政党所主张的政策，在整合民众利益方面少有作为[1]。邓时代全国人大的情况有所改变，因为已经开始给错划为“右派”的人平反，更多人在社会主义建设中发挥作用，人大代表的代表性更为广泛，这表明执政党在政治方面更具有包容性，并要重建全国人大支持政权的能力与权威[1]。

全国人大的立法、监督、代表、政权支持这四方面的履职活动在中国政治体制中起着重要作用，这些履职活动的实现需要执政党与全国人大之间进行权力平衡与调适，这种平衡与调适的主要价值取向是在国家治理中行使权力的理性化和对人民利益诉求的包容性。执政党与全国人大平衡与调适权力，并不意味着就对现有的政党制度提出了挑战。全国人大的工作在整体上仍然服务于中国的政党制度。

四、研究结论：非自由化、理性化、具包容性的改革

欧博文通过全国人大制度变迁观察中国政治体制改革的进程与方向，最终，他用非自由化、理性化、包容性三大指标得出了研究结论：全国人大制度和中国政治体制进行的是没有自由化的改革，而理性化与包容性与日俱增。

综合全书内容，非自由化是指用中国没有依照西方议会民主的标准对全国人大的会议形式、组织结构、履职活动进行变革。理性化是指全国人大加强立法与监督职能，致力于建设社会主义法治国家。包容性是针对中国这样的一党执政下的社会主义国家提出的，即在全国人大中广泛吸纳社会各界人士作民意代表，扩大统一战线、反映多元利益诉求。

以毛时代的全国人大为参照，欧博文着重分析了全国人大制度改革后历届大会召开、组织结构改革、职能履行的情况，认为全国人大并没有发展为西方议会式的民主即没有走向自由化，但可以用理性化与包容性来评价。理性化主要体现在全国人大强化了立法与监督职能，这为规范政治权力、加快中国法制进程作出很大贡献；全国人大代表议政能力的增强和全国人大工作机构的健全使得全国人大在决策与建言方面更具影响力。包容性主要体现在全国人大代表涵盖了社会各界人士，可以扩大统一战线并汇集各方民意，发展中国特色社会主义民主。

由于全国人大制度改革是中国共产党领导的政治体制改革的重要组成部分，体现了中共对党和国家、党和社会、党和人大关系的主动调适，因而通过把全国人大制度改革归纳为非自由化、理性化、包容性三大特点，欧博文进一步分析了中共领导下的中国政治体制改革的方向与未来可能的前景——非自由化的，兼具理性化与包容性。这就是全书的研究结论：中共领导下的政治体制改革，包括全国人大制度改革，都不会照搬西方民主的道路，而是要结合本国国情发展中国特色社会主义民主，这种民主是理性化和具包容性的。在很大程度上，这也意味着中国民主的未来。因此，欧博文在全书的结尾表达了他对中国民主的展望：“中国执政党能否更好地迎接未来的挑战取决于中国改革的深入程度、执政党政策的稳定程度、以及全国人大所扮演的角色”[1]。

其实正如欧博文所言，中国的民主政治改革，包括全国人大制度改革，都不会照搬西方民主模式，走西方自由化的道路。而是要结合中国历史悠久、地域辽阔、文化多元、民族众多、区域经济社会发展不平衡等国情，在中国共产党领导下进行政治体制改革，走具有理性和包容性的中国特色社会主义政治发展道路。因此，欧博文提出的非自由化、理性化、包容性对于继续观测与评判全国人大制度、中国政治体制改革仍具有重要意义。

五、借鉴与思考

欧博文对全国人大制度变迁与中国政治体制改革的研究具有较高的学术创新性和学术影响力，尤为值得国内外研究中国的学者借鉴的是以下两点。

第一，抛却西方意识形态的偏见，以尊重中国的历史与现实国情的态度开展中国人大制度研究。欧博文看到了实质民主的重要性，尊重中国在民主政治进程中所作的努力与取得的进步，他认为民主不等同于自由化、西方化，理性化和包容性也是民主政治的重要内容。中国政治体制改革走的就是一条非自由化、理性化和包容性不断增长的特色道路。欧博文的真知灼见，既参考了西方学界的研究成果，又不照搬过来分析中国现实，而是用西方民主理论和中国民主实践之间的张力来深刻剖析中国政治的特点，使其在研究具体问题上都有独到而深刻见解，得出的结论往往更具说服力。

第二，通过梳理研究大量文献、与全国人大工作者深入访谈，使研究成果较为真实可信。欧博文开展全国人大制度研究的年代，重要文献资料尚处于保密状态，国内亲历者的回忆性质的文章也少有发表，但此作的注释和参考文献表明，他已竭尽所能搜集到了官方、媒体资料和国内外学者的已有研究成果，且很好地运用了如此纷繁的文献，在尊重事实、参考各方观点的基础上，将其服务于自己的学术观点表达。既力求客观公允，又不失独到见解，可谓“论如析薪，贵能破理”，非一般功力可逮。

全国人大制度还需在中国政治体制改革的进程中继续发展和完善。人大制度的研究者们在欧博文研究成果的基础上，把握历史契机、进行新时期全国人大制度的研究，为改革、发展和完善人大制度提供具有参考价值的理论成果将是极富意义的。

[1]Kevin J.O’Brien：Reform without Liberalization-China’s National People’s Congress and the Politics of Institutional Change[M].New York：Cambridge University Press，1990.

[2]孙哲.全国人大制度研究1979——2000[M].北京：法律出版社，2004.

[3]何俊志.作为一种政府形式的中国人大制度[M].上海：人民出版社，2013.

[4]王绍光.中国政道[M].北京：中国人民大学出版社，2014.

[5]王绍光.代表型民主与代议型民主[J].开放时代，2014(2).

[6]何俊志.作为一种政府形式的中国人大制度[M].上海：人民出版社，2013.

[7][美]汉娜·费尼切尔·皮特金：代表的概念[M].唐海华译.长春：吉林出版集团有限责任公司，2014.

D622

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2095-4379-(2016)21-0001-04

邓渊哲，吉林大学行政学院，硕士研究生，研究方向：民主理论与中国政治。