档案开放与保密及政府信息公开之间的矛盾分析

实践表明，档案开放、保密及政府信息公开之间的关系十分密切。然而，当前有关法律法规相互矛盾、实践相对滞后的问题十分明显。本文拟就这一问题进行分析，以与广大读者交流探讨。

1 档案控制使用与开放利用之间的矛盾

《档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满30年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于30年，涉及国家安全或者重大利益以及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于30年，具体期限由国家档案行政管理部门制订。”

各级地方档案馆馆藏档案来源于几百家单位，每家单位的职能工作不尽相同，由档案部门承担开放鉴定工作的难度和工作量都很大，档案馆往往在“开放馆藏效益”和“泄露秘密风险”之间进行权衡，一般持谨慎开放的态度，导致档案控制使用成为常态，而开放利用成为特例。但是，政府信息公开条例及解释所传递的信息是，除了国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私等原因，绝大部分政府信息都属于政府主动公开或依申请公开的范围，其原则是公开为常态、不公开为特例。

2 政府信息公开与档案开放之间的矛盾

《中华人民共和国档案法》第十九条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。”也就是说，档案无论保密与否，从进馆之日起算，直至档案形成满三十年一般不开放利用。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十八条规定：“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作内予以公开。”可见，这两个法律法规对档案或文件的开放时间规定有很大的冲突。由于《档案法》规定的封闭期的限制，《政府信息公开条例》中依法主动公开的信息成为档案后反而存在被封闭保存的可能性。

2011年8月，最高人民法院出台了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，其中第七条规定：“政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。” 在该条规定中，最高人民法院对于未进馆档案是否公开这一问题，明确了适用的法律依据，即馆藏档案仍由《档案法》管辖并受其调整。由此带来的问题是，按照规定各单位形成的属于政府信息公开范围的文件材料自形成满十年后要移交档案馆，这部分材料在移交之前属于开放状态，移交之后反而有二十年的封闭期，这将给社会利用带来极大的不便，也会给社会造成无法理解的困惑。根据现在政府信息公开、透明的发展趋势，档案的法律法规也应顺应发展的潮流。笔者认为，政府信息是否公开应与该信息处于“文件”还是“档案”阶段无关。档案行政管理部门对各单位的档案工作（包含档案开放）有行政监管职能，档案法规对档案开放工作的相关规定应当与保密、政府信息公开的相关规定相互衔接。

政府信息公开第一责任人与馆藏档案的档案开放责任人应当一致。由于国家综合档案馆馆藏档案与政府信息有极大的重合度，政府信息公开条例与档案法律法规所调整的内容范围相应地也高度重合，档案形成部门在已经经过一次信息公开审核的情况下，若还需档案形成三十年后由档案部门再来审定一次，从行政资源使用的角度来说是一种重复浪费，也会使档案开放利用大打折扣。因此，需要修订档案法律法规的相关条款，由政府信息形成部门即档案形成部门对文件进行审定并用各种手段加以固定，公开的文件在移交至各级综合档案馆后其公开特性继续有效，综合档案馆严格遵守文件（档案）形成部门的公开决定。

档案开放程度，是一个国家文明进步程度的体现。在“以人为本”理念成为我党执政基本理念的今天，档案部门应淡化作为党和政府仓储式保密机构的色彩，拓展作为第三方中立保管机构和利用服务机构的功能。实践中，只有对接信息开放和保密等相关法律法规，档案开放才会更有可操作性，也会更加科学高效。