论政府法律顾问制度的推进与完善

范丽霞

[摘 要]推行政府法律顾问制度对于促进政府依法行政、加速建设法治政府具有极为重要的意义。党的十八届四中全会已经明确了关于政府法律顾问制度的顶层设计，但各地在实施该项制度时，在人员遴选、工作职责、工作机制等方面依然存在着一些问题和不足，应从规范遴选程序、明确工作职责、健全考核评价体系和薪酬激励机制等方面着手，推进和完善政府法律顾问制度。

[关键词]政府法律顾问；依法行政；推进；完善

[中图分类号]00 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）1 — 0062 — 02

政府法律顾问制度肇始于欧美国家，并在这些国家的政府活动中发挥着极其重要的作用。在我国，这项制度也已经完成了顶层设计，进入到了具体制度的推进和完善的环节。

一、政府法律顾问制度在我国的发展

我国的政府法律顾问制度开始于上世纪八十年代，但各地的具体情况存在较大不同。从人员数量来看，各地多寡不同；从组成形式来看，有些地方是政府法制机构的工作人员，有些地方是顾问团，有些地方是公职律师，还有的地方则聘用了较多的社会律师；从实际效果来看，有些地方的政府法律顾问在政府行为中参与度较高，较好地履行了职责，而有些地方则完全流于形式。

各地之间出现如此差异，其原因是至今尚未出台关于政府法律顾问的法律或行政法规，虽有几部部门规章，但法律效力不高。党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度。”党的十八届四中全会提出“积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”这表明我国对于政府法律顾问制度已经完成了顶层设计。当然，党的全会的《决定》只能发挥指引作用，相关部门应抓住契机，适时制定相关的法律或行政法规，为该项制度的完善和推进提供法律保障。

二、政府法律顾问制度的现状与不足

（一）思想认识方面

我国“人治”色彩极为浓厚，政府行为欠缺法治理念和精神，领导干部普遍缺乏法律意识和法治思维，“重文件精神和长官意志、轻法律规则”的现象仍普遍存在，因此并不真正重视政府法律顾问的意见，甚至对法律顾问指出的法律风险置若罔闻。可以说，在很多地方，由于观念落后，“依法行政”的主动性不强，对政府法律顾问的重要性认识不够，许多地方的政府法律顾问都处于“顾而不问”的尴尬境地，其作用难以得到有效发挥。

（二）人员遴选方面

1.遴选标准较为模糊

从各地对政府法律顾问的遴选标准来看，通常表现的较为模糊，主观性较强，欠缺刚性的、量化的标准。遴选标准模糊，实际上人为地扩大了遴选范围，既增加了遴选工作的难度，也难以保证选出的政府法律顾问具备预期的工作能力。

2.遴选程序具有随意性

遴选标准模糊直接导致了遴选程序的随意。很多地方的政府通常在一个相对较大的范围内根据社会关系或者某些领导的个人喜好来最终确定顾问人选，整个遴选过程既不能保证公开、公平、公正，也无法保证充分的竞争。其弊端体现在两个方面：一是这种以推荐为基本方式的遴选机制，并未充分考虑当事人的意愿，可能无法充分调动当事人的积极性，如一些知名的社会律师，即使最终当选并且基于各种考虑担任了政府法律顾问，但在实际工作中也可能因自身业务繁忙等原因无法有效地履行职责；二是这种遴选方式没有引入竞争机制，既隐藏了“暗箱操作”的可能性，也会因此而引起落选者的不满。

（三）服务范围方面

长期以来，各地政府法律顾问的服务范围都比较单一，一般都是在政府外围工作中发挥一些作用，如陪同领导接访、参与化解涉法涉诉信访、参与处理重大突发性事件或群体性事件等，很少能够参与政府的中心工作、重点工作和日常工作。不少地方的政府欠缺规避法律风险的意识，虽然实行了政府法律顾问制度，但长期不向法律顾问咨询任何事项，法律顾问“名存实亡”，只有当政府行为出现重大问题，法律风险已成为现实时才想到让法律顾问进行事后补救，把法律顾问当成了政府的“消防员”。

（四）工作机制方面

政府法律顾问的工作机制缺乏明确的、刚性的规定，主要表现在以下几个方面：

1.工作职责不清、程序不明。各地对于政府法律顾问的具体职责大多没有明确的规定，随意性较强，更多地把法律顾问的职责局限于“事后补救”的范围；而对于法律顾问如何参与政府行为、如何出具法律意见等程序性问题，更是鲜有规定。

2.考核评价和信息反馈机制不健全。对于政府法律顾问的工作表现，没有一套完整的考核评价体系；而对于法律顾问出具的法律意见是否被采纳、未采纳的原因或是采纳后的效果等问题不能及时地反馈给法律顾问，不利于法律顾问改进工作，提升“顾问”水平。

3.薪酬、激励和惩戒机制不合理。实践中，政府法律顾问的薪酬普遍较低，有些地方经费还没有保障，同时没有建立“奖优罚劣”的激励和惩戒机制，无法有效调动政府法律顾问的工作积极性。

三、政府法律顾问制度的推进与完善

（一）深刻领悟政府法律顾问制度的重要性

实践中不难发现，各地对政府法律顾问制度的认知仍然存在着较大的差异。有些地方通过多年的实践切实认识到推进依法行政的必要性以及完善政府法律顾问制度对推进依法行政所发挥的重要作用，因此在中央的顶层设计之下结合当地的具体实践，进行相关的制度安排，并取得良好的效果；而有些地方的某些领导干部时至今日对“依法行政”仍颇有微词，认为被“法”束缚了手脚，工作难以开展，同时完全无视政府行为中隐藏的法律风险，自然对完善和推进政府法律顾问制度没有丝毫兴趣，最多不过是按照上级的要求做做表面文章，最终使这项制度流于形式。可见，思想认识上的不同，会在这一制度的推进过程中导致完全不同的结果。

因此，要使政府法律顾问制度能够真正地发挥作用，领导干部特别是地方政府的主要领导必须深刻领悟政府法律顾问制度的重要性，政府法律顾问绝不是政府的“门面”或“摆设”，也不仅仅是政府的“救火员”，而是在推进依法行政、防范法律风险以及推动法治政府建设等方面发挥着不可或缺的作用的重要力量。惟其如此，才能真正把这项制度深入开展下去。

（二）明确政府法律顾问的工作原则

1.专业性。在聘用政府法律顾问的时候，一些地方政府总是倾向于聘请知名度高、社会影响力较大的专家和律师，这其实是进入了一个误区。“术业有专攻”，每一个专家和律师都有着自己擅长的领域，所谓“全能”的人才在实践中并不多见。如果片面考虑知名度和社会影响而不充分考虑被聘者的专业主攻方向，可能造成的结果就是政府未必能够获得真正专业的法律服务。因此，在选聘法律顾问时，必须充分考虑其专业是否与政府的需求相一致。同理，在征询法律顾问的意见时，也要考虑到专业的差异。

2.独立性。政府法律顾问相当于政府的“外脑”，特别是受聘为政府法律顾问的社会律师，具有较强的独立性。政府法律顾问应很好地保持这种独立性，客观、公正地给出自己的专业意见，尊重“法律原则与规则”而不是“唯长官意志”，特别是在重大行政决策咨询、地方立法以及规范性文件起草的过程中，必须坚持客观、中立的立场，坚持对社会公众特别是弱势群体合法权益的保护。这样，政府法律顾问才有其存在的价值。

3.平等性。政府聘用法律顾问，就在二者之间形成了契约关系，而这一契约的双方当事人，其法律地位是平等的。这就意味着双方都应当享有合同权利并履行合同义务。政府应为法律顾问提供保障其履行职责的条件并支付报酬，而法律顾问则须在职责范围内为政府提供专业的法律意见。任何一方违约，都需要向对方承担违约责任。承认双方地位的平等性是保障政府法律顾问独立性的重要条件。

4.责任制。政府法律顾问为政府提供专业的法律意见，应该为自己的行为承担相应的责任。应明确规定如果政府法律顾问出于故意或重大过失给出错误的法律意见给政府造成重大损失的，相关主体应承担责任。这样才能够保证政府法律顾问能够认真履行职责，而不是一味地迎合“长官意志”，敷衍塞责。

（三）构建刚性的政府法律顾问制度体系

1.建立公开、竞争的遴选机制

首先，把“具备相应的专业知识”、“具有法律职业资格”以及“一定的工作经验”等条件作为标准划定一个遴选范围，凡符合条件者可自愿报名参加选拔。其次，根据政府对法律顾问的需求，对法律顾问的能力进行量化，在自愿参加选拔的人员间组织考试。再次，考试合格的人员进入政府法律顾问专家库。最后，政府根据实际需要，在入库的人员中选聘一定数量的法律顾问，可以有聘期顾问和专项顾问。

2.明确政府法律顾问的职责范围和履行方式

政府法律顾问的职责主要应包括以下几个方面： 为政府的重大决策提供法律咨询意见；接受政府委托进行规范性文件起草和论证的工作；对政府重大项目投资进行可行性论证，起草相关法律文书，协调各方关系，参与谈判决策，确保项目能够依法进行，保障政府的合法权益；协助政府参与化解重大突发事件或重大疑难案件的处理；协助政府参与协调政府各部门之间因职责不清引起的行政执法争议；协助政府进行法治宣传和法治教育等。

除处理突发事件外，法律顾问对咨询事项应做到事前介入、事中跟进、事后反馈。政府应为此提供相应的条件，保障法律顾问对咨询事项有充分的了解和认知以提供专业的法律意见。

此外，政府法律顾问在受聘时应签订保密协议，确保国家秘密安全。

3.健全信息反馈和考核评价机制

当法律顾问出具了咨询意见之后，该意见是否被采纳、未被采纳的原因以及采纳后取得的效果等信息应该及时、充分地反馈给法律顾问，以利于法律顾问及时地改进自己的工作。

应根据政府法律顾问的职责要求健全考核评价体系，对每一位法律顾问的工作绩效进行考核，以奖优罚劣，督促法律顾问认真履行职责。

4.完善薪酬、激励和惩戒机制

完善薪酬机制，就是要体现“政府购买法律服务”。一是经费来源要有保障，二是要确保法律顾问获得与其付出的劳动相应的合理报酬，而不仅仅是“象征性的收入”。

完善激励与惩戒机制就是根据考核评价结果奖优罚劣。对于认真履行职责、出具法律意见准确、为政府规避重大风险的法律顾问要给与精神和物质上的特殊奖励，而对于不认真履行职责的法律顾问，则要有相应的惩戒措施。

〔参 考 文 献〕

〔1〕吕立秋.政府法律顾问制度建设分析和展望.中国法律评论.2015，2

〔2〕宋智敏.我国政府法律顾问制度的实践与完善.法学杂志.2015，3

〔3〕邓乐.关于完善我国政府法律顾问制度的思考.黑龙江省政法管理干部学院学报.2015，6

〔4〕朱顺.关于建立政府法律顾问制度的几点思考.大庆社会科学.2015，2

〔责任编辑：陈玉荣〕