拥抱后规划时代——新型城镇化之智慧城市建设思考

中国自动化学会智慧城市工作委员会 熊垓智

拥抱后规划时代
——新型城镇化之智慧城市建设思考

中国自动化学会智慧城市工作委员会 熊垓智

1 引言

近日，中共中央、国务院印发了《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《若干意见》），明确了城市规划建设管理工作的指导思想、基本原则、总体目标和重点任务。这是当前和今后一个时期指导城市规划建设，管理、促进城市持续健康发展的纲领性文件。2016年是“十三五”开局之年，新型城镇化及智慧城市建设一定要站在新起点、取得新进展。要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率、城乡基本公共服务均等化、环境宜居和历史文脉传承以及提升人民群众获得感和幸福感。要遵循科学规律，加强顶层设计，统筹推进相关配套改革，鼓励各地因地制宜、突出特色、大胆创新，积极引导社会资本参与，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。

国务院总理李克强作出批示指出，城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在。各地区、各部门要牢固树立五大发展理念，按照统筹城乡发展的要求，围绕稳增长、调结构、惠民生，紧紧抓住人的城镇化这个核心和提高质量这个关键，用改革的办法和创新的精神，全面推进新型城镇化建设，着力推动农业转移人口市民化，着力增加适应居民需求的公共产品和公共服务供给，着力构建与农业现代化相辅相成、相互促进的体制机制，惠及更多城乡群众，为促进经济中高速增长、迈向中高端水平注入强劲动力。

2016年2月23日，国务院副总理张高丽出席国务院深入推进新型城镇化建设电视电话会议并讲话：要积极推进农业转移人口市民化，加快落实户籍制度改革政策，全面实行居住证制度，推进城镇基本公共服务覆盖常住人口。要加快城镇棚户区改造和基础设施建设，推动新型城市建设，加快培育中小城市和特色小城镇，全面提升城市综合承载能力。要充分发挥新型城镇化对新农村建设的辐射带动作用，推动基础设施和公共服务向农村延伸，搭建多层次、宽领域、广覆盖的融合发展平台，带动农村一二三产业融合发展。要做好“地”、“钱”、“房”三个方面的改革，完善土地利用机制，创新投融资机制，完善城镇住房制度，为新型城镇化提供科学合理的制度保障。要进一步深化新型城镇化综合试点，努力在建立人口市民化成本分担机制、多元可持续城镇化投融资机制、完善农村宅基地制度、创新设市设区模式等方面，尽快实现突破。

2 新型城镇化及智慧城市建设进入后规划时代

改革开发以来，我国城市快速发展，2013年城镇化率已达到53.7%。但是随着我国城镇化的快速推进，一些问题也逐步显现。首先，发展与保护的矛盾日益突出，生态红线保护、城地矛盾、城乡地区发展不平衡等问题越来越突出。其次，城市发展的经济驱动力下降，近几年我国经济发展放缓，加上国际市场低迷，投资增长乏力，传统产业产能过剩，一些城市，特别是三四线城市房地产形势严峻，加上国家对土地的严控，土地财政难以为继，很多城市政府负债过高，政府融资难度加大，为城市基础设施建设带来难度。第三，城市建设质量不高，由于过去各地城市发展强调速度，忽视了质量，建设用地紧张的同时，土地浪费严重，外来人口难以融入城市，空城鬼城现象、暴雨淹城、区域性大面积雾霾、大中城市交通拥堵、公共服务设施不足、乡村衰败、生态及环境污染、忽视人文关怀和文化文脉传承、城市缺乏特色等越来越成为普遍问题。第四，城市管理水平有待提高，长期以来我国的各种规划都是由各部门分管，一个城市空间由多个政府部门管理，彼此之间缺乏协调甚至相互冲突，导致管理秩序的混乱和协调成本的增加，降低了刚性规划的法律严肃性，在一定程度上影响了我国经济社会的健康发展。

然而，城市在我国经济社会发展中起到非常关键的作用，特别是国家“十三五”规划提出，“经济保持中高速增长，在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，产业迈向中高端水平，消费对经济增长贡献明显加大，户籍人口城镇化率加快提高”的总体目标，对我国城市未来可持续发展、科学规划、高质量建设、精细化管理、完善法律体系及治理机制、社会及公众参与等方面都提出了更高的要求。

面对新型城镇化和智慧城市建设遇到的新挑战和新要求，中央网信办提出了新型智慧城市的概念，并且牵头组织国家发改委等25部委联合推动新型智慧城市建设。

新型智慧城市是以为民服务全程全时、城市治理高效有序、数据开放共融共享、经济发展绿色开源、网络空间安全清朗为主要目标，通过体系规划、信息主导、改革创新，推进新一代信息技术与城市现代化深度融合、迭代演进，实现国家与城市协调发展。从中央网信办提出的新型智慧城市建设“六个一”系统工程的核心要素可以体会规划的重要性：

一是构建一个开放的体系架构。新型智慧城市是一个复杂巨系统，需要遵循体系建设规律，运用系统工程方法，构建开放的体系架构，通过“强化共用、整合通用、开放应用”的思想，指导各类新型智慧城市的建设和发展。

二是构建共性基础“一张网”。为了实现城市的精确感知、信息系统的互联互通和惠民服务的无处不在，要构建一张天地一体化的城市信息服务栅格网，夯实新型智慧城市建设的基础。

三是建立一个通用功能平台。为有效管理城市基础信息资源，提高系统的使用效率，要构建一个通用功能平台，实现各类信息资源的调度管理和服务化封装，进而支撑城市管理与公共服务的智慧化。

四是建立一个数据体系。海量数据是新型智慧城市的特有产物，要建立一个开放共享的数据体系，通过对数据的规范整编和融合共用，实现并形成数据的“总和”，进而有效提高决策支持数据的生产与运用，进一步提升城市治理的科学性和智能化水平。

五是建立一个高效的运行指挥中心。为更好对城市的市政设施、公共安全、生态环境、宏观经济、民生民意等状况有效掌握和管理，需要构建新型智慧城市统一的运行中心，实现城市资源的汇聚共享和跨部门的协调联动，为城市高效精准管理和安全可靠运行提供支撑。

六是建立一套统一的标准体系。标准化是新型智慧城市规范、有序、健康发展的重要保证，需要通过政府主导，结合各城市特色，分类规划建设内容及核心要素，建立健全涵盖“建设、改革、评价”三方面内容的标准体系。

终上所述，我国城镇化和城市建设将结束盲目规划和盲目建设时期，步入健康有序建设发展的后规划时代。

3 后规划时代对新型城镇化及智慧城市未来的影响

（1）将由过去的快速扩张模式，向强调精明增长模式转变。随着国家对土地和地方融资规模的逐步收紧，各地大规模建新城、扩园区的冲动将会得到遏制。这将促使我国的城市发展规模进入“微量增长”、“存量发展”、甚至“减量发展”的新常态。

（2）将从过去房地产驱动为主的土地扩张模式，向强调产业及创新驱动模式转变。城市发展将注重产业的转型升级及新型产业的培育，支撑城市增长的内生动力将成为城市发展必须考虑的“新常态”。

（3）将由过去粗放发展模式，向强调质量和效益模式转变。强调城市建设质量，强调绿色发展、智慧发展，保护生态环境，降低污染，提高城市安全保障及防灾减灾能力，提高公共服务及公共空间的配套水平和便利程度，重视文化保护，重视城市逐步更新及修补、城市碎片空间的织补、突出城市特色和自然环境特色等将成为城市发展“新常态”。

（4）将从过去重城轻乡，向新型城镇化、城乡一体发展模式转变。按照中央城市工作会议和《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》要求，新型城镇化的核心是人的城镇化，需处理好城乡关系，需注重东、中、西部城市群和中心城市的均衡空间格局及其对周边的带动，注重大中小城市、小城镇的协调发展，走特色发展之路。注重乡村的复兴，优化城乡空间结构。需强化交通等基础设施和基本公共服务的支撑作用。强调协调、公平、共享、可持续发展的新型城镇化将成为城市发展的“新常态”。

（5）发展将由政府自上而下推动模式向放开市场准入模式转变，深化土地管理制度改革、创新金融服务、投融资机制及财税体制改革、多方参与的PPP融资模式，将成为有效解决城市发展资金瓶颈的“新常态”。

（6）发展评估将从单纯的GDP评估，向综合评估的“新常态”转变。未来将从“城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境”等方面构建城市的综合评价体系。

（7）规划建设管理将由过去条块分割、部门分治向部门统筹协调的管理方式转变。体制机制创新、方法模式转变、法律程序完善、管理水平和效率提升、信息化管理手段的应用、精细化管理和城市治理能力的加强将成为城市规划建设管理“新常态”。

4 后规划时代对新型城镇化及智慧城市建设规划考量

4.1 规划理念需要更新。新型城镇化及智慧城市发展理念决定中国未来城市的走向，未来中国城市发展理念需要贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，反映在城市规划理念上：强调城市系统、社会系统与自然系统相融合；注重城乡统筹发展、地区均衡发展、产城融合发展；城市应注重集约复合、特色多样、有机共生；提倡绿色高效发展，资源能源的有效利用，走智慧生态发展、精明发展之路；注重历史文化的保护与传承；注重公共服务均衡及公平及人性关怀；注重城市的动力活力及创新性；注重建立多方参与的城市良性投融资体系，提高公众参与意识。

4.2 规划理论需要拓展和深化。我国的城镇化速度之快、规模之大是世界上绝无仅有的，但我国的城市规划理论更多的是建立在西方传统的“工程学”基础上，今天很多问题采用传统规划理论无法很好的解决，因此规划理论需要结合我国的体制特点和当前的城镇化特点，结合土地和金融制度的改革，在诸如“空间经济学”、“制度经济学”、“发展经济学”、“社会学”等方面进行拓展和深化研究，才能更好地解决当前城市规划实践中遇到的问题。

4.3 规划方法需要创新。传统的城市规划方法建立在终极蓝图式的规划方法上，更关注城市空间的技术解决方案。随着城市发展“新常态”的出现，城市规划的复杂性和不确定性会增加，因此规划方法应与之相适应，今后城市规划方法应在以下几方面进行加强：

（1）理念先进性及系统综合性：当前我国对城市发展提出了更高要求，今后的城市规划应采用先进的规划理念，科学制定城市发展目标，进行更加系统综合的规划。

（2）与其他规划的融合性：目前我国的规划除了城乡规划部门主管的城市规划以外，还有发改委系统、国土资源系统等各部门主管的各类规划，相互之间需要有效的衔接。除此，本次会议要求“在《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》的基础上，结合实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设等战略”，国家层面宏观战略规划，均需要各地城乡规划的承载，落实在法定城市总体规划和详细规划中，真正做到“多规合一”，“城乡一体”规划。

（3）预测的科学合理性： 2015年12月20日召开的中央城市工作会议要求“必须认识、尊重、顺应城市发展规律”，“人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应”。过去城市规划的定量分析是建立在静态统计数据基础上，今后利用大数据等方法，通过对人流、物流、资金流、信息流等动态大数据的收集和定量分析，通过对土地和环境的动态监控，可以更加科学地预测城市规模、发展方向和发展速度，优化空间结构和布局，确定各类资源的配置。除此，当前城市发展进入“微量增长”、“存量发展”、甚至“减量发展”的新常态，应更加科学地预测城市发展规模。

（4）公众参与性：过去城市规划以自上而下为主，今后随着存量规划的增多，随着市场准入的放开和ppp模式的推行，公众与投资者的实质性参与将成为规划中的一个重要环节，规划师在一定程度上应成为各方利益的协调者。

（5）规划的层次性：目前城市规划编审周期较长，规划的时效性大打折扣。今后随着规划机制的完善，对上报国家、省市自治区、本级市的各层次城市规划的内容及深度边界应有所区分。上报国家的规划应侧重战略指导性，由当地审批的规划侧重操作性。

（6）规划的弹性和动态完善性：过去的终极篮图城市规划已经难以适应城市发展“新常态”的要求，应允许城市规划具有一定弹性，特别是战略性的中宏观规划。规划在生存底线、生态底线、环境底线方面是刚性的，但在发展空间上允许一定弹性，并在规划实施中动态调整，不断完善。

（7）规划的可操作性：城市规划可操作性受以下几个主要因素影响：规划及土地、资金和项目、市场需求等。因此城市规划应在将这些因素考虑其中，完善和细化规划实施的内容和配套办法。

（8）规划技术的创新性：传统规划技术主要是以工程型的静态规划为主，未来规划工作应与数据化、信息化及规划管理平台相结合，将规划成果能够与社会经济发展数据、环境资源变化数据、土地及建设项目数据、基础设施及公共服务设施数据、并与GIS系统相结合，形成能够提供动态管控的规划成果。

4.4 规划内容需要完善。未来城市规划需要根据当地发展和规划需求情况，分别在以下几方面进行完善：

（1）战略产业方面，根据当地资源禀赋、产业基础、市场需求及区域甚至全球竞合关系，研究城市战略定位、新型产业结构及产业布局，使城市具备持续的内生动力，为城市创造持久的价值。

（2）新型城镇化下的城乡空间格局方面，研究大中小城市如何合理分布，使城市与自然、城市与农村、城市与城市之间建立起融合的良性关系。明确城乡发展方向，明确规划期内城镇、乡村、各类园区、开发区、旅游区、风景名胜区中建设用地发展方向及发展边界。

（3）“多规合一”方面，空间管制与土地利用规划、主体功能区规划等结合，明确城市发展边界，特别是各类用地不能突破的边界，规划中应明确基本农田、自然保护区、风景名胜区、文物保护区、重要基础设施保护带等各类用地的边界。虽然目前总体规划中已经有划定禁建区、限建设区范围的内容要求，但内容过于宽泛，也不够全面，对各类建设用地规划期内不能突破的边界不够明确。

（4）“城乡统筹”方面，传统城市规划重城轻乡，没有真正做到“城乡一体”规划。应将城镇及乡村纳入城乡统筹规划范围当中，真正做到“城乡规划”，而不仅仅是城市规划和城镇体系规划。应缩小城乡差距，保证公共服务资源配置的均衡，城乡市政基础设施等一体化。

（5）智慧生态方面，包括智慧生态目标及指标体系、土地集约混合利用模式、海绵城市，地下综合管廊、绿色交通系统、资源循环利用系统、区域能源规划、智慧系统、智慧生态社区及绿色建筑引导等内容，为未来城市发展确立新的建设标准。

（6）旧城更新方面，随着“存量规划”情况的普遍出现，挖掘存量土地潜力，优化既有城区功能和布局，成为城市规划必须重视的内容。

（7）“海绵城市”及城市水系统方面，提高城市防洪排涝减灾能力，节约水资源，改善城市生态环境。

（8）重大项目及投融资方面，研究城市的信用体系和造血机能，规划城市未来的投融资模式，将纸上的技术规划变成明确的资金池和项目池，使政府、金融机构、企业均可参与其中，提高规划的可操作性，解决城市发展的资金瓶颈。

（9）配套措施方面，实施配套政策，加强规划的可实施性。

（10）强化城市环境、城市安全、公共服务配套、公共交通、社会保障、城市公益项目、城市特色等内容，提高城市品质和服务水平。

4.5 规划深度应分出层次。根据规划层次边界，上报国家的城市规划更应偏重宏观规划，内容应侧重战略性的重大内容，侧重跨区域的协调规划，如跨区域国家级重大基础设施、重大生态环境项目、民生项目、国家级战略性产业等内容；由当地省、市、自治区政府主管部门审批，规划内容应更加细，深度更深些，留有少量弹性。

新形势下，未来的城市发展对城市规划工作提出了更高的要求，需要规划人员加强学习，有所创新，我们应做好准备，共同努力，迎接规划新时代的挑战。

5 当下的任务

城市规划建设管理是一项复杂的系统工程，做好这项工作任务艰巨、责任重大、使命光荣。必须把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上，敢于担当，勇往直前，雷厉风行，务求实效，全面贯彻落实《若干意见》：

（1）坚持党的领导。农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成、缺一不可。要充分认识城市工作的重要地位和作用，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。城市党委和政府是城市工作的责任主体，要依据国家、省（区、市）确定的目标和要求，制定本市现代化行动方案，明确总体要求、实施步骤和保障措施。街道、社区党组织是党在城市工作的基础，要以建设服务型党组织为抓手，带动社区自治组织、社区社会组织建设，强化便民服务网络建设，多为群众办实事、办好事。

（2）推进改革创新。实现城市健康有序发展，必须坚定不移地推进改革创新，为城市发展创造良好制度环境、提供体制机制保障。要深化住房制度改革，以满足新市民住房需求为主要出发点，建立购租并举的住房制度。要推进城市管理体制改革，加快完成部、省主管部门的机构设置和市、县城管领域的大部门制改革，加强执法机构和队伍建设。要推动建筑业改革发展，构建统一开放、竞争有序、诚信守法、监管全面覆盖的建筑市场体系。

（3）实行依法治市。实现城市有序建设、适度开发、高效运行，必须更好发挥法治的引领和规范作用，下大力气抓依法治市。科学立法方面，要加快制定、修订有关法律法规，形成覆盖城市规划建设管理全过程的法律法规体系。严格执法方面，要研究推动城乡规划法与刑法衔接，严厉惩处规划建设管理违法行为，提高违法违规成本。文明守法方面，要推进城市管理者自觉运用法治思维和法治方式治理城市；增强市民法治意识，在全社会营造良好的法治环境。

（4）注重人才培养。做好城市规划建设管理工作，关键在人。必须加大人力资本投入，稳固城市发展的智力支撑。要培养高素质的城市干部队伍，做到用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。要加快培育一批高水平的规划院、建筑师事务所，培养既有国际视野又有民族自信的建筑师，建立培育城市设计队伍。

（5）提高市民素质。要以加强和改进城市规划建设管理来满足人民群众日益增长的物质文化需要，以提升市民文明素质推动城市治理水平的不断提高。大力开展社会主义核心价值观学习教育实践，促进市民形成良好的道德素养和社会风尚，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的意识和能力。

（6）加强组织协调。要建立城市工作协调机制，加大对城市规划建设管理工作的指导、协调和支持力度。定期召开中央城市工作会议，研究解决城市发展中的重大问题。定期组织新任市委书记、市长培训，不断提高城市主要领导规划建设管理的能力和水平。

（7）落实工作责任。各地要围绕中央提出的总目标，确定本地区城市发展的目标和任务，集中力量突破重点难点问题。要实施城市规划建设管理工作监督考核制度，确定考核指标体系，定期通报考核结果，并作为城市党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。

《若干意见》的出台为做好新时期的新型城镇化及智慧城市建设工作指明了方向，我们要在党中央、国务院的正确领导下，把《若干意见》提出的各项目标任务真正落到实处，让我们一起拥抱后规划时代的春天，健康有序加快推进新型城镇化及智慧城市建设，创造更加美好的明天。

[1] 陈政高. 加强城市规划建设管理工作 开创城市现代化建设新局面[N]. 人民日报, 2016 – 2 - 23.

[2] 刘乔昆. 后规划时代到来, 我们准备好了吗? [EB/OL]. http://www.fanhua. net.cn/2xwdt_1jtxw_xx.aspx?nid=17611 , 2016 - 02.

熊垓智，教授，中国智慧城市产业联盟执行副理事长，中国自动化学会智慧城市工作委员会秘书长，国家行政学院信息化和信息技术研究中心执行主任，中国农业大学有机农业技术研究中心副主任，新一代信息技术与中国智造和现代服务产业战略专家，国家标准化委员会智慧城市标准总体组成员。教育部高等学校物联网、计算机速录专业学科建设带头人，国际信息处理联合会语言文字专业委员会常委，马来西亚马来亚大学访问学者。长期致力于推动我国物联网、云计算、大数据和移动互联网等新一代信息技术产业发展，协助各级政府开展智慧城市和新型城镇化及城市和农村智慧社区建设，融合政、产、资、学、研、用等多方力量。