行政诉讼二审程序若干问题的立法发展浅析

张静秀

浙江工业大学法学院，浙江 杭州 310023



行政诉讼二审程序若干问题的立法发展浅析

张静秀

浙江工业大学法学院，浙江 杭州 310023

从1989年原《行政诉讼法》、1991年颁布的最高人民法院印发《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见(试行)》(以下简称1991年意见)、1999年的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称1999年解释)，最后到此次新行政诉讼法的修改，来看二审的审理方式、审查范围、新证据认定及能否在二审中改变行政行为四个方面的历史发展变化。

行政二审程序；审理方式；审查范围；新证据认定

一、二审审理方式问题

原1989年颁布的《行政诉讼法》第59条规定：人民法院对上诉案件，认为事实清楚的，可以实行书面审理。与行政诉讼法一审相比较，这条规定了行政二审审理的特殊性就是可以实行书面审理，前提条件是“认为事实清楚的”，但是这个规定比较模糊，“认为”两字弹性较大，未规定是合议庭认为还是案件承办人认为，致使某些承办人员认为自己有权决定采用书面审理方式，即是否进行书面审理成了承办人员的自由裁量权。①所以导致在实践中，大范围大幅度地采取了书面审理的方式。到《1999年解释》的通过，第67条后半部分才规定：“当事人对原审人民法院认定的事实有争议的，或者第二审人民法院认为原审人民法院认定事实不清楚的，第二审人民法院应当开庭审理。”这条司法解释规定了应当开庭审理的情况，对原来89年的规定进行了补充，但是并没有改变以“书面审理为主”的审查方式。到2015年新《行政诉讼法》的颁布，第86条②关于开庭审理的规定更详细地规定在新《行政诉讼法》中，而且明确规定了要组成合议庭，由合议庭来决定是否开庭审理。二审程序的审理方式已经从“以书面审理为原则”转变为“以开庭审理为原则”。这条规定虽然不是此次新行政诉讼法修改的一大亮点，但也是行政诉讼法改革的重大举措。

二、二审审查范围问题

原1989年颁布的《行政诉讼法》并没有规定行政二审的审查范围。但是在《1991年意见》中第75条规定：“第二审人民法院对上诉案件的审理，必须全面审查第一审人民法院认定的事实是否清楚，适用的法律、法规是否正确，有无违反法定程序，不受上诉范围的限制。”这条规定明确了二审的审查范围，强调全面审查，不受上诉范围的限制。有些人认为行政二审的审查范围只是审查一审法院裁判是否正确，适用法律是否正确，不受上诉范围的限制，但是否要审查行政行为的合法性，法律并没有规定，所以审查范围应当不包括具体行政行为的合法性。在实践中对于这个问题一直存在争议。到了《1999年解释》中第67条，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。从1991年的“必须”到1999年的“应当”，看似弱化了二审法院的审查监督权，其实不然，应当两字也是对二审法院强制性的义务性规定。这次司法解释明确规定全面审查的范围包括对被诉具体行政行为的审查，但是这条规定同时也删除了若干意见中“不受上诉范围的限制”这个规定，所以又针对这一点又展开了讨论，审查范围是否受上诉范围的限制。但是，虽然删除了“不受上诉范围的限制”几个字，但是用“全面审查”几个字涵括了之前的审查范围。此次新行政诉讼法的修改将全面审查的范围“原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为”直接写入第87条。

三、二审中新证据认定问题

关于行政机关在二审中能否提供新的证据及认定问题，在《1991年意见》没有明确规定二审中能否提供新的证据及认定问题，但有相关的规定，第30条规定：“被告在第一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第三十二条和第五十四条第(二)项的规定，判决撤销被诉具体行政行为。”这实际上是对行政机关举证时效的限制，作为被告的行政机关在第一审庭审结束后提供的证据没有证明力，其在二审提供的新证据法院更不应采信。但是很多人对这条规定有争议，因为这样全部否决行政二审中行政机关提出的新证据，对事实的认定是不利的，也是非正义的。因为行政机关没在法定时间内提出证据的原因很多，不能一概都否定。而在1989年的《行政诉讼法》中并没有规定行政机关在二审中能否提供新的证据及认定问题。《1999年解释》第28条规定：“有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的；(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”这条弥补了之前《1991年意见》中的规定，规定了举证时限的例外情形。第31条规定：“未经法庭质证的证据不能作为人民法院裁判的根据。复议机关在复议过程中收集和补充的证据，不能作为人民法院维持原具体行政行为的根据。被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。”这条规定明确地规定了在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据。此次新行政诉讼法修改，直接将1999年司法解释的两种可以延期提交和补充的例外情形规定在第36条中。但是关于行政机关在二审中能否提供新的证据及认定问题在新《行政诉讼法》中并没有规定。

四、能否在二审改变行政行为问题

关于在行政二审中行政机关能否改变行政行为问题，在1989年的《行政诉讼法》中虽然没有直接规定，但该法第51条对能否改变行政行为问题作了相关地规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”在《1991年意见》中，第76条明确进行了规定：“在第二审程序中，行政机关不得改变其原具体行政行为。上诉人如因行政机关改变其原具体行政行为而申请撤回上诉的，人民法院不予准许。”但是在《1999年解释》中并没有对这个问题进行规定。在《1991年意见》明确规定在第二审程序中，行政机关不得改变其原具体行政行为，而到了《1999年解释》中却并未作如此规定。当时也曾有观点认为，《1999年解释》没有规定，并不意味着最高院同意被告在二审期间改变其所作的具体行政行为，而是原有规定已经为人们所普遍理解和接受，不需要再作规定。③此次新《行政诉讼法》的修改也并未就这个问题作出相应地规定。所以，关于这个问题的争论一直存在。

[ 注 释 ]

①李玉珍.对行政二审案件适用书面审理审判方式的思考[J].山东审判，1997(12).

②新<行政诉讼法>第86条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理.经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理.”

③黄学贤.行政诉讼中被告改变具体行政行为研究的学术梳理[J].法治研究，2010(12).

D

A

2095-4379-(2016)36-0228-02

张静秀(1989-)，女，浙江嵊州人，浙江工业大学法学院，诉讼法学专业。