公众参与行政立法中存在的问题及改进措施

华原俊

广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004



公众参与行政立法中存在的问题及改进措施

华原俊

广西大学公共管理学院，广西 南宁 530004

全面推进依法治国是解决我国在发展过程中面临一系列重大问题的首要途径，公众参与行政立法对于全面推进依法治国，提高我国立法质量，建设社会主义法治社会具有重要的现实意义和理论价值。本文通过事实资料，分析了我国行政立法中公众参与存在的问题，提出了行政立法公众参与制度的改进措施：①完善行政立法程序，加强民主参与机制；②增强行政立法的民主性，提高公众参与意识；③深化立法信息公开制度，建立公众与政府机关的良性互动；④细化公众参与制度，确保充分吸纳公众合理诉求。这些改进措施旨在为推进我国法治社会的建设发挥积极作用。

公众参与；行政立法；对策探析

在全面推进依法治国、走中国特色社会主义法治道路的今天，民主与法治成为了影响现阶段我国公民生活的重要因素，而行政立法中公众参与的种种障碍直接关乎我国公民权利和义务的实现。因此，公众参与行政立法的合法权问题，在现有制度框架下公众参与权的有效保障问题，是行政法学研究领域亟待解决的焦点。社会主义法治社会治理的核心概念就是坚持以人民利益为根本，而公众参与行政立法是人民利益不受约束、能够真正参与国家事务的制度保障。

公众参与行政立法，是指行政立法机关在立法过程中充分吸收广大公众参与具体的立法程序，听取参与者意见与意愿的活动。[1]改革开放以来，我国的行政立法工作虽然取得了一些成就，但由于行政立法过程中缺乏有效的公众参与，导致公民的意愿被随意搁置，政府部门成了为某些人实现私利的工具，寻租行为屡见不鲜。因此，深入探讨我国行政立法中的公众参与问题，成了解决我国社会问题、化解社会矛盾的关键，对提高公民参与政府活动的素质以及促进依法治国，建设社会主义法治社会具有重要的理论意义和现实价值。

一、当前我国公众参与行政立法中亟待解决的问题

(一)公众参与行政立法缺乏制度保障和可操作性

完善的公众参与行政立法制度体系应当包括动议制度、公告制度、说明理由制度、信息反馈制度、法律责任制度以及政府救济制度等。[2]由于这些制度在我国存有不足或不完备，从而导致公民难以有效参与行政立法。同时，由于立法阶段公众不具备提出合理建议的权利，又致使公众不能直接参与行政立法，而立法过程中的立项程序完全是与国务院及相关部门有关，并在其管理职权范围内的事。另外，我国现行行政法规及相关法律对公民参与的程序与规则只做出了原则性规定，相反赋予行政机关较大的自由裁量权。

目前，我国能够体现公民参与原则的立法制度主要是立法听证制度，《立法法》的制定标志着我国立法听证制度有了直接法律依据，意味着立法听证制度有了法律保证。此项法律虽然规定了行政立法的过程中行政部门可以采用听证的方式以获取公众意见，但并没有制定相关法规来规定行政部门“必须实施”；公众在听证中所表达的需求和想法可否被政府采纳，和没有被采纳后的补偿办法，都缺乏相应的具体程序，导致公众参与行政立法的可操作性不强。[3]

(二)政府信息公开渠道不通畅

政府信息公开渠道畅通是有效保证公众参与行政立法的先决条件。目前，我国在政府信息公开方面还存在一些明显问题，如信息发布不充分、不及时，信息发布渠道分散，政府部门各网站之间信息资源共享不足、整合机制匮乏等。不能形成一个统一的、权威有效的信息沟通平台，进而导致公众不能对政府信息有足够和充分的了解。同时，政府信息公开与否、如何公开，尤其是政府内部缺乏有效的审查监督机制的制约，完全依靠行政部门本身的自觉性、自律性来实施和操作，如果政府本身是利益相关者，那就更难保证公众权益的实现。

公民的日常生活与政府行为及决策过程一脉相承，尤其是对公民利益的决策过程更是有着信息开放的迫切需求，然而我国政府信息的公开程度却远远不够。一方面政府对公民获取信息的权利闪烁其辞，另一方面对政府应该承担的义务规定得模糊含混。同时，新闻报道存不实现象，这都从客观上影响了政府信息的公开。此外，从一些仅有的少数规定中也不难看出，公民的信息权仅限于行政章程、行政法规、土地管理和行政处罚等较少的几个方面，而其他众多的法律规则、条例等却没有被涉及，公民也无从知晓。[4]由此可见，政府应该制定明确的条例体系或地方性规章制度来规定信息公开的义务，确保社会公众的知情权、参与权；对政府信息公开的内容、形式和方法等做出相应的规定，保障公民有权得到和充分利用政府的信息。

(三)公众不具有对行政立法的动议权

行政立法的动议权，是指有关主体就某一事项向相关行政机关提出立法建议，或是对因经济社会的快速发展导致已同现实脱节的某项行政立法提出修改或者废止建议的权利。行政立法的动议权是行政立法公众参与的第一步，是行政立法合法化的关键。政府赋予公众行政立法动议权，能够进一步扩大公众的行政参与权，使行政机关获得更多的行政信息，大大增加了民众参与行政的广度和深度，使行政立法更多的遵照民意。公民可以与行政机关保持多角度的交流与沟通，益于行政机关发现问题，弥补行政信息不足，从而提高立法过程中的开放性和透明度。将但由于我国没有对公众动议权做出相应的规定，公众参与行政立法仅限于立法的起草和审核环节，并没有确认公众的动议权。从行政立法的状况来看，没有一部全国性法律来明确公民的动议权，行政机关在决定什么事项能够进入行政立法的范围时，也大多是出于行政管理阶层的自身利益，或者是从行政管理部门管理方便的角度考虑，而一些弱势群体的意向很难考虑在内，使得与民众利益密切相关的事项无法进入立法的范围。官僚集团中的利益团体可能会对行政官员构成压力，致使许多公众利益诉求不能得到及时、有效的回应，很大程度上降低了公众对行政立法的参与程度，造成公众对行政立法失去信任，失去了参与行政立法的热情和意愿。

(四)公众参与听证制度的规定过于笼统抽象

公众参与听证制度是公民参与行政立法机制的核心。目前，我国对公众参与听证制度虽然也做了一些相应的规定，但是适用范围过窄，过于笼统、抽象，申请听证的过程和形式未做明确规定，导致公众参与行政立法缺乏足够的法律依据，公众参与热情不高。如行政机关在立法的起草阶段，对是否必须举行座谈会、立法听证会、网民大讨论、立法调研等形式听取公众意见，缺乏强制性规定和具体的操作步骤。

听证会往往在实施阶段经常会沦为“走过场”，大多听证会上行政机关所公布的信息都是不全面、不充分的，公众参与的范围和程序、公众提出的正当建议如何处理等，都未做出明确的解释。再者，政府严格规定了公众参与的条件范围，使公众参与的广泛性受到了限制，使听证制度未能普及。此外，听证制度会多流于形式，公众的意见很难被采纳，政府机关真正将修订草案交付公众讨论或立法听证会的情况微乎其微。因此，为了进一步促进行政民主与行政法治的发展，政府机关在行政立法中必须适当拓宽公众参与的渠道，尽可能的满足公众参与愿望和要求，提高政府工作的透明度，听取并采纳公众的意见，特别是涉及公民权利义务的行政立法，必须有公众的参与。

二、行政立法公众参与制度的建议和措施

(一)完善行政立法程序，强化民主参与机制

公众参与行政立法就意味着行政立法的决策在阳光下运行，这有利于公众形成对法律的认同感，政府应该保证公民参与立法的正当性，充分接受公众的监督和审查并形成开放型政府。人民群众只有积极参与行政立法，建立配套的权利结构和机制，才能促进公民权利的保障，才能真正反映人民群众的意愿、制定出真正符合国民利益的规则、章程和法律。人民群众只有适度参与行政立法，通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务，才能真正成为国家主人。总之，任何权力的行使都必须遵循一定的程序规则，最大限度的使立法决策符合民主化、科学化和规范化的要求。国家《立法法》对行政立法程序虽然在行政法规或地方章程方面有明文规定，但在操作过程中缺乏必要的程序保障。该项机制在行政立法过程中处于被“抽象”，对于有政府权力干预的执法行为只能“漠然忍受”；针对涉及公民利益和社会较敏感的时政热点问题，都是从立法人员的需要出发，“听取意见”完全是受控于立法者的主观偏好。公民的看法仅仅是帮助立法者拓宽思路的材料，并没有真正代表民意，导致立法的公平性和透明度较差，不利于实现程序的公正。由此可见，我国政府应当强化公众对行政立法过程审查与和监管，建立完善的行政立法制度，从而保证行政立法过程及结果的公正性。

(二)增强行政立法的民主性，提高公众参与意识

增强行政立法的民主性主要表现在：其一，必须确保公民民主权利的实现，立法机关的权力来自公民授予，保证公民直接或间接参与立法过程，享有制定、修改或废除立法条文和制度的基本权利。其二，在坚持公开听证以及民意调查等公民参与立法的基础上，促使公民行使民主的权利，积极参与行政生活，提升行政立法的质量。其三，开辟公众参与立法的网络新途径，为公民提供更为开放的网络环境，使更多的公众能够通过公开透明的途径来积极参与。

公众参与意识，是提高公众参与积极性，扩大公众参与范围的基础；而公众参与意识的提高，是以增强公民民主法律意识为前提。首先，政府应加强法制宣传，使公民参与行政立法的观念深入人心。其次，公众自己也应该积极主动地参与到与自身诉求相关的立法活动中，争取自己合理合法的权益。最后，完善公民参与权的权利体系，推进公民参与权利行使的程序化和合法化，使得公众能够在行政立法中行之有效地参与。

(三)深化立法信息公开制度，建立公众与政府机关的良性互动

立法信息公开是公众参与行政立法的前提条件，具有积极的作用，是发展社会主义民主、构建和谐社会的内在要求。公民只有获知政府的信息资源加强对立法的了解，才能实现真正的参与，才能真正表达自己的意见，否则离开了行政公开，就会出现行政权力被滥用的贪腐局面。

立法者只有接受公众的有效监督，才能较好地避免决策中的政府寻租和制度性腐败问题、滥用决策权和决策不公行为等。公众参与行政立法，有利于打造阳光型政府，政府决策透明化更容易获得公众的理解和支持，才能真正发挥公众监督的作用。决策者面临公众的舆论压力，政府的执政能力和质量受到公众的广泛关注，可以促使政府提高办事效率和形成高质量的决策能力。

要实现中华民族的伟大复兴，就必须建立政府和公民的良性互动，做到政务公开。想要建立这种互动关系，国家应在执行社会治理职能时，应从全能政府的模式中走出来，发挥其规划引导作用。只有充分发挥公民在行政立法中的参政议政，才能促进公民与政府之间、各种非政府组织与政府组织之间的密切合作和有效沟通，从而实现民众与国家的和谐互动。

(四)细化公众参与制度，确保充分吸纳公众合理诉求根据法律的形成过程，我们可以将制定法律的基本程序划分为法案的提出、法案的审议、法案的表决、法案的公布这四个阶段，我国公众参与行政立法仅局限于法案提出阶段。而在西方社会，则可以通过制定行政立法或废除行政法条例，由双方关系人请愿动议，从而能够更好地满足公众的合理诉求。

由于我国法律并没有对公众参与行政立法的意见反馈进行制度上的明确规定，从而导致了公众在表达了自己的意愿后无法得到政府的回应和反馈，这种现状极大地影响了公众参与立法的积极性。因此，政府应通过一套理性化的制度和步骤，以宪法和法律为准绳并注重社会效果，促使政府在社会文化环境、价值取向、物质条件等方面更好的服务于民，推动政府立法行为不断前进。

由此可见，反馈机制对公众参与行为有着激励作用，有利于加强政府与公民之间的联系，促进双方不断的总结经验教训，提高公众的行政参与力度和政府行政能力。而且，在行政立法决策体系中，公众提出的批评建议都是不可或缺的构成要素。因此，进一步细化公众参与立法制度、意见反馈制度，确保充分吸纳公众合理诉求，是完善公众参与行政立法制度的必然要求。

三、结语

构建行之有效的行政立法公众参与机制是我国行政法建设中的首要内容，通过上述讨论不难看出我国的法制化进程任重而道远，并有一个渐进的过程。这不仅要求国家机关加快完善《立法法》、《宪法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等诸多法律，还要推动立法的理论创新，丰富实践经验，明确公众参与行政立法是每位公民的基本权利；公众应增强自身的法律意识和文化修养，构建立法权和司法权对行政立法的审查监督，并拓宽公民参政议政的渠道。总之，行政立法过程中的公众参与需要我国公民和政府的不断努力，才能真正实现行政立法的民主性。

[1]胡溢武.公众参与行政立法的背景、困境以及完善路径[J].党政干部学刊，2013(10)：25-29.

[2]邵明昭，陈维芹.行政立法中公众参与的有效对策[J].中共山西省委党校学报，2013(6)：75-78.

[3]崔浩.行政立法公众参与有效性研究[J].法学论坛，2015(4)：145-151.

[4]黄惠娟，傅文奇.刍议我国政府信息公开制度化建设[J].闽西职业技术学院学报，2006(2)：47-50.

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A

2095-4379-(2016)36-0065-03

华原俊(1990-)，女，河南南阳人，广西大学公共管理学院，2015级教育经济与管理专业硕士研究生。