国计与民生：南京国民政府邮电合设的试办与推广

郭淇斌

孙中山先生提倡民族、民权与民生并行，国民党执政后，更称代表全民利益。事实上，国民政府在有限的经济和政治资源条件中，对民族、民权、民生需求的满足总是会根据现实需要而偏倚，产生学者所谓强国家弱社会之结构。在政府制度设计上，国民政府总是秉持均衡发展理念，勿使社会各阶层有所畸异，以求集体与个人、国家与社会共同发展，但各地存在事权不一、权责不明的情况，地方机构或对中央政策虚与委蛇，或鄙斥中央政策；相应地，政府对一些基层社会的鞭长莫及，也使政策推行原旨的利民性逐渐消解，民情与国家政策预估结果相背离的差距拉大，以致引起普遍性的社会反感。民利与政利的冲突在南京国民政府推行邮电合设政策的过程中可以明显透视出来。

一、邮电合设试办前政府之释辩

20世纪30年代，南京国民政府急切推行“储汇分立、航空邮政、邮资加价”的邮制改革所带来的负面影响，使得国民政府在邮工心中信誉扫地，其决策权威也受到严重质疑。1934年3月15日，交通部长朱家骅为“统一电政内部”，“紧缩邮电各机关”，“整饬员工纪纲”[注]朱家骅：《今年进行中之交通事业》，《中华月报》1935年第3卷第7期，第23页。，宣布推行邮电合设，即将电报局归并入邮政局，或者将小的邮政代办机构并入电报局。为减少推行的阻力，朱家骅采缓行方法，先于苏、浙、冀、津、沪试办，然而，此政策一经公布，仍遭到各地邮工团体的反对，“邮工同人得到储汇分立之教训，成为惊弓之鸟，何怪乎以为邮电合设有嫁祸邮政之恶意，将欠薪累年之电政，行移撙求教之计，使邮政加重负担？”[注]小卒：《邮电二局合设之积极观》，《浙江邮工》1934年第3卷第4期，第9页。邮工、地方邮政管理局与交通部在邮电合设上的分歧，再次掀起“巩固邮基运动”[注]巩固邮基运动，是以上海邮务工人为中心的邮工团体为反对国民政府施行“储汇分立”、“津贴航空”、“邮资加价”、邮电合设等一系列邮政决策的运动。在1932年5月22日上海邮务工会大罢工前，邮务工会曾向政府三次请愿，并提交巩固邮政基础实施纲要，提出归并邮政储金汇业总局，取消用邮政收入津贴航空公司，恢复邮务员工津贴等内容。1934年邮政经济制度委员会的敷衍及邮电合设政策的出台，再次掀起指责政府的舆论风浪，1935年此项运动逐渐平息。的高潮。

邮电合设的建议，可追溯至北京政府时期，北京政府交通部高级主管人员曾会商邮电合设，但由于种种原因，结果仅在北平西长安街旧交通部将邮政支局和电报西分局合设在一起，实为今日邮电合设的滥觞。1928年至1929年间，国民政府又再次提出邮电合设，结果仍然流产[注]葆真：《邮电合设后的通商大埠》，《申报》1934年10月1日，第7张第25版。。邮电合设政策公布以前，就已有舆论指出政府“为谋电报收递便利及节省开支起见，决将邮电合办”，虽然各地邮局未奉“正式命令”，但已盛传交通部为此积极与其他部门沟通联络，“交通部专为此事，曾于日前特派第六科长周继尧来沪，会同全国线路总管彭欲义商议合办手续，其合办办法，闻已决定，凡各地三四等电报支局，一律并入各该地邮局，则于收递及开支方面，当可节省不少，预料明正即可实现”[注]《交部规划邮电合并，三四等电局并入邮局，明年一月即可以实现，京沪间添敷设电报线》，《申报》1933年10月26日，第3张第11版。。1933年11月24日，交通部邮政总局代表朱孟侯和电报局全国线路管理处代表出席邮电合设讨论会，决定由双方先勘察情形，拟定合设原则，以“江浙两省交通网线最为发达，且因地处要冲”，先行试办，待效果突显，再推及全国。原则上双方经济独立，并不合并，共同的开支由双方均摊，“邮政局方面，应予事前声明，须不因合并而增加负担，如电报分处迁进邮局屋址内，则邮局方面所因而受到额外增加之支出，须由电报局负担”[注]《邮电合并会议，江浙两省先行试办》，《申报》1933年11月25日，第3张第10版。。消息传出，邮电合设似已成定局，但交通部为避免民众误会，仍不敢直言，“近沪报载邮电行将合并消息，顷据交通部负责人语记者，现尚谈不到，想系揣测之词”[注]《邮电不合并》，《武汉日报》1933年11月27日，第4版。。民间舆论在政府最初筹谋邮电合设之时，并未严格区分邮电是合设还是合并，只是统称为合并以引导民众，而政府也并不十分重视用词的谨慎，在很多政府公文上也多以合并为是，这亦会引起民众的猜忌和地方执行人员的混淆，以致衍生出矛盾。虽然交通部官员对民众的“误会”做了“辟谣”，种种迹象表明，邮电合设仍是交通部现时核心政策之一。交通部在筹议阶段一再强调邮电合设的主旨在于合设不合并，双方在财政经济上独立，只为节省场地租费、人员办公经费及便利民众而合署办公，不会增加邮局负担。“此项办法系将规模狭小、业务简单之邮局与电报局设于同一地点，同屋办公，以节省房租及其他办公经费，其主要目的，尤在使人民发电寄信，得在同一处所办理，可无分头奔走之劳，至邮局与电局之经费人员及系统，仍各保原来系统，不相混合，其办法实为邮电合作，并非邮电合并。”[注]《邮电合作办法》，《申报》1933年12月20日，第3张第9版。

1934年3月2日，交通部长朱家骅以“各县邮政局与电报局同为交部所属之交通事业，但向例各自为政，于业务上缺少联络，故拟将各县邮局与电报局实行合并，且可节省一部分经费”[注]《邮局电报局合并，先从苏浙冀三省试办，交部拟定办法令各县遵行》，《大公报》1934年3月4日，第9版。为由颁布邮电合设办法饬令，将苏、浙、冀、津、沪的三等或三等以下的电局和邮局合设一处；由合设产生的房屋租赁、水电、新设局所的成本和损失均由邮电局双方均摊，双方办事人员由邮电各局各自指挥，互不统属；邮电人员在各自业务较少的情况下，可互助合作，协同办理收寄普通信件或兼送电报；此外还详细规定了营业时间、邮局办公用电报费用，长途电话安装等标准[注]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编财政经济(九)，南京：江苏古籍出版社，1991年，第542-543页。。3月6日，交通部邮政总局向各地方邮政管理局发布了邮电合设详细进行办法九条，并再一次强调“不增加双方负担为原则”，本次办法主要规定了邮局在使用电报时的费用，如邮转电报费用，邮局因公发报费用，邮局的电报电汇费用和邮局电报挂号费用等[注]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编财政经济(九)，南京：江苏古籍出版社，1991年，第544-545页。。1934年3月15日，试办地区的三等和三等以下的邮局电局开始合设，如在合设遇到困难，可等困难解决后再行合设，但必须遵守唯一原则，即“为合并后之支出不得超过合并前之原数，至于实行合并之后，其他邮电两局之行政与业务，则仍独立，并不合并”[注]《邮电两局合并办公，十五日起实行，合并后支出不得超过原数》，《申报》1934年3月8日，第3张第11版。。各地邮局和电报局也积极评估此次合设的成本，如上海电报局局长吴保丰认为邮电合设“虽为邮电机关之节省经济起见，但事实上对于人民亦可便利不少，将来将由各地邮电机关，视事实上之需要，逐谋合设”，并且会同上海邮局人员共同派员去视察上海三等及三等以下之邮电局，“考量各该地市面情况，拟定合设办法”[注]《邮电机关合设问题，视事实需要逐渐实行，沪电报局长吴保丰谈话》，《大公报》1934年3月10日，第9版。，积极配合交通部推行。1934年4月11日，交通部邮政总局为避免各地邮政局在试办期间发生纠纷，再次行文饬令各邮政管理局遵守邮政总局规定的各项条例，共开列了十条，涉及了邮电合设的方方面面，比施行细则更为具体[注]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五缉第一编财政经济(九)，南京：江苏古籍出版社，1991年，第548-551页。。

交通部在制定邮电合设政策时，不同于“储汇分立”突兀式的推行，而是以舆论为先导，由点及面地扩展，在政治决策上更加成熟、稳健。邮电合设的施行细则中，着重强调邮电合设的“不增加双方负担”的原则，同时规定了更为细致的纠纷处理标准，使各地方邮局、电局有章可循，有法可依。为避免纠纷，不使民众对政策产生误会，政府也一再强调政策施行所产生的公益效应以及国营事业为公众服务的宗旨。因此，国民政府在此类经济决策时，更显科学化、公开化，政治决策机制逐渐步入正轨。

二、邮电合设试办时邮工民意阻滞与政府战略强推

1934年3月，交通部邮政总局发布饬令，要求各地邮政局务必切实推行邮电合设办法，在各通商大埠的邮局或电局都要设立电报收发处或邮政支局，并要求各地方邮政管理局“无论任何情形，不得有所例外，或故意延缓，否则意义全失，主管人员应负全责”[注]中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五缉第一编财政经济(九)，南京：江苏古籍出版社，1991年，第546页。。4月初，交通部将试办城市扩展至四十七处，要求在这四十七处之邮政局及支局，不分等级地设立电报收发处，而电报局内，须普遍设立邮政支局，原有电报台收发处即行撤销[注]《交部新订邮电合设办法》，《申报》1934年4月18日，第2张第3版。四十七处城市为：沪、京、平、津、汉、苏、杭、浔、青岛、重庆、厦门、长沙、汕头、张家口、宜昌、福州、西安、宁波、烟台、贵阳、济南、万县、芜湖、郑州、兰州、沙市、广州、南昌、成都、绥远、太原、徐州、安庆、温州、无锡、镇江、泉州、蚌埠。。5月底，交通部拟议将邮电合设在全国推广。“现闻该部以试办成绩甚好，拟循序渐进，不日即推行各较大商埠，再进而至各县各乡村。”[注]《邮电合并，将推行全国》，《武汉日报》1934年5月30日，第1张第4版。邮电合设原旨在于便利民众，节省开支，部分地方邮政管理局在施行试办时，确实收到了良好效果，如天津邮政管理局“本市邮政电报两局，为撙节经费便利人民，奉令于上月十五日起开始合并办公，原系试办性质，故彼时只英日两租界邮局内各添设收报处一处，乃一月以来，局方与市民咸感便利，并无阻碍，经呈复交通部，旋奉令饬，依照原颁办法实行”[注]《邮电合局办公实行，试行结果市民咸感便利，邮局昨日布告新设支局》，《大公报》1934年4月20日，第10版。。试办一个月后，各试办点都有良好效果，交通部定于7月1日在全国推广，以实现寄信、通话、发报于一体，“现闻交部以苏、浙、冀三省试办结果甚佳，故已通令其余各省之邮电局积极筹备合设，定七月一日起开始实行。嗣后民众发电、寄信、通话，可赴就近之邮局或电局发寄，无须分赴电局、邮局或话局发寄，通讯之便利，当可与欧美各国无异”[注]《厉行邮电合设》，《电信特刊汇刊》1935年，第1集，第327页。。

随着试办范围的扩大，邮电合设政策的逐渐深入，遇到的阻力也逐渐增强。1934年4月24日，上海邮务工会和邮务职工会公开要求交通部停办邮电合设，指出邮电合设已经产生了诸多不便，“在合并之际，对于双方财力是否不致糜费，业务行政是否能无阻碍，窃意亦须慎密注意”。上海邮务工职两会指出邮电合设其弊端甚多，如因邮电合设而导致的局所新增，成本增加，“对于钧部利民节费之旨，甚难兼顾”；邮电合设造成原有房屋租赁契约因解约而造成损失，“因此发生纠纷，或遭受损失，各地皆有之”；邮电“合设”不“合并”，双方互不统属，“事权必致发生冲突，责任不易分配”，“双方不免有互相牵制之处，办事效能，势将低减”；邮电合设还将导致不必要的办公费用的增加，由于双方会计独立，在实际操作中，办公费用很难做到财政均摊；再者邮电合设或将偏远地区原有便利民众的邮局或电局因裁撤而不利于民众生活等等。上海工职两会强调这些问题都是现实存在的，与地方邮政管理局相反，邮工团体普遍认为试办效果并不明显，要求交通部撤销邮电合设的推广意图。“邮电合作，在此试办之初，种种窒碍，业已纷纷并见，观察将来，其结果必为利少弊多，与钧部便利民众，节省开支之宗旨，相去尤远，用恳钧部见机立断，迅赐收回成命，俾免精神财力等之无谓耗费。”[注]《邮务两会呈请停办邮电合设》，《申报》1934年4月24日，第3张第11版。邮工团体不仅在舆论上指出邮电合设的不可操作性，浙江邮务工会更是认为此次邮电合设事关邮政前途，是邮政的生死关头，要求各地邮务工会联合起来一致反对，要求内地分会在行动上不得擅自推行邮电合设，并已“预备用全力来协助各内地局长解决任何的困难”，为此浙江邮务工会还直接通电中央党部和行政院，要求其制止交通部部令[注]《本会对于邮电合设的表示》，《浙江邮工》1934年第3卷第4期，第2页。。怀宁邮务工会认为这是交通部破坏优良邮政制度的一种手段，与“储汇分立”拆分邮政、安置私人无异；济南邮务工会认为，邮电合设需解除旧房约，增加成本，人员互不统属，不会节省人员用费，邮电合设只是一种换汤不换药的方式，邮政经济的发展和便利民众的公共服务核心在于业务的发展，而不在于机构的融合[注]史久援：《关于邮电合设之舆论一班》，《上海邮工》1934年第7卷第1、2期合刊，第3-4页。。上海邮务工会认为邮电合设是“一个小康人和一个穷光蛋的合作”，“试办合作的结果，邮电两方在经济上、手续上都觉得有种种困难，照此以观，则所谓‘合作’也者，在主体本身既失去自主独立精神，原则上谋两者的调和，实在是难乎其难”[注]九公：《邮电“合设”之解剖》，《上海邮工》1934年第6卷第5、6期合刊，第6页。。邮电合设的可行性一直备受邮工团体的质疑。鉴于交通部和邮政总局一再申明邮电合设原旨和原则，邮电合设的合理性是毋庸置疑的，因而邮工团体更关注邮电合作在具体操作中的过程和实际效果。随着政策深入、持久下去，政策性质也因各地情况慢慢脱离了原则，以致后来，邮工团体对政府邮电合设政策施加了更为密集的舆论压力，而不仅仅停留在“风险”评估上。

试办之前，交通部已预料到在具体实施时，会遇到成本核算、纠纷增加等问题，因此反复强调施行细则上的每一条内容，要求各地邮局和电局克服困难，强力推行。政府要取得符合民众利益的最大公约数是不易的，在施行过程中必然会遭遇利益不均衡问题，然而交通部为推行邮电合设，紧缩邮电两机构财政开支是整个三十年代国家局势所迫，在邮政经济日渐衰落，国难迅速蔓延的形势下，将管理混乱的电局重新规划整理，甚至裁撤合并，不仅是经济上的要求，也是国防战略的需要。朱家骅在任交通部长时，不仅大力整顿电政，对邮政、航政也极力推进改革，如划分邮政和储金系统的统属关系，结束长达近五年的邮储分立之争；收购轮船招商局全部民股，使其国有化；建设覆盖全国的航空线和海航线网络；清理交通部累年积聚的巨额外债：以符合中国政略、战略及国家现代化的要求[注]杨仲揆：《中国现代化先驱——朱家骅传》，台北：近代中国出版社，1984年，第84页。。面对国家战事日渐升级，通信条件亟待改善，交通部试图通过重组电报局，增加其行政、管理、经济效率，以适应复杂的国家局势。“合设”而不“合并”是政府征求民意、减少民众阻力的一种尝试，也是鼓励邮电两局行政人员积极配合，本质上并不损害两局原有人员利益，虽会造成一定行政成本增加，但此种方式对政府来说是利大于弊，与其说是“便利民众”，不如说是便利政府重新调整国营事业结构。

三、合设变合并：邮电合设强推后民情之背离

虽在试办期间遭邮务工会极力反对，但不同地区的邮局和电局，作为政府国营机构，面对邮电合设政策也有不同的态度和举措。天津邮政管理局积极配合交通部邮政总局的试办政策，“本市邮电分局之实行合署者，已有多处，现仍继续斟酌合并中将于最近期间普遍推行省境各县，前仅并三等局之拟议，刻经打消，合署以后，必予县民以相当便利，原定经费亦并不缩减，盖为易于发展业务”[注]《邮电合局，将推行各县，原定经费并不缩减》，《大公报》1934年4月27日，第10版。。天津邮政管理局在刚开始试办时便已获得较好效果，至此邮电合设愈加深入，从三等以下邮局电局扩展到一等二等邮局电局。上海邮政管理局也经历了较大的转变，上海工职两会在试办初期极力反对邮电合设，但在交通部亲自干预下，其效果也很显著。“自邮政分局与电报收发处，实行合设以来，民众咸称便利，现已合设者，计有邮政管理局收发处，北四川路底界路，新闸路，恺自尔路，西门路，里马路，霞飞路，徐家汇，高昌庙，愚园路等十三处现决在下月十五日以前，一并合设完毕，目下以举行合设，需人支配，交通部日内将遣派大批人员来沪，俾便分发使用，至一切扩充器具，均在积极备置中。”[注]《邮电合设，下月全部完成，现已实行者有十三处，交部将派员来沪服务》，《申报》1934年6月25日，第3张第11版。上海是当时最大的通商口岸和最具近代化的城市，其任何改革措施的施行状况，直接影响到内陆及其他口岸城市的态度，因此交通部格外注重对上海的形塑作用，派员亲自进行督导。武汉地区的邮政管理局也在积极推行这一政策，“自奉部令实行合作后，所有各该局，在交通要道之处，业经分别收受邮件电报，此项办法，于民众异常便利”[注]《邮电合作，将推行至各属》，《武汉日报》1934年5月26日，第2张第3版。。武汉各邮政局和电报局还将此项办法扩展至县一级，循序渐进，并有意将邮电合设推广至各县“收复”的“匪区”，加强“收复区”的联络和管控。

有些地方邮政管理局置交通部命令于不顾或强调邮电合设的困难，而缓行或不行试办方法，以致交通部三令五申要求各地遵令立刻推行。交通部在验收试办一月以来的成果时，发现“各处多以房屋狭小，地点不宜，藉辞推诿，故电局在邮局内设置收报处者，既未普遍，而邮局在电局内设置支局者，尤为罕见”，为改变这种作风，交通部严饬邮政总局和各有关电报局“迅速遵行，如有藉故推诿，即以玩忽功令议处，俾新政推行，得有极速之进展焉”[注]《一月来之电政》，《交通职工月报》1934年第2卷第5期，第47页。。不久，交通部为给“奉行不力，推诿延缓者”施压，力求“新政之普遍实行”，给各地区下达了完成期限，如原试办区域及指定的四十七处通商大埠，“尽六月以前，办理完竣”，在全国推广后的其他各省“亦须积极筹备，务于本年七月一日起开始实行”，并“通令各局，严饬切实遵照”[注]《一月来之电政》，《交通职工月报》1934年第2卷第6期，第45页。。为切实保障邮电合设的推行，交通部还定期派员去各地视察，将视察情况报备，供交通部参考[注]《交部派员视察邮电合作情形》，《申报》1934年6月29日，第3张第9版。。各地方邮局和电局“亦颇有藉词房屋地点推诿延缓者，殊属非是，闻该部为彻底明了现在各处办理情形起见，特派主任秘书杨子毅，法规委员张梁任、冯天如等，分赴苏、皖、浙、赣、豫、冀、鄂、鲁等省及全国各通商大埠等处，查察并督饬切实实施”[注]《交部厉行邮电合设与有无线电统一管理》，《新电界》1934年第3卷第24号第72期，第19页。。在交通部的行政命令压力下，各地方邮局和电局积极推广邮电合设，但也越来越脱离交通部“节省开支、便利民众，不增加双方负担”的原旨。

1934年7月，社会上传出电政司与邮政储金汇业局订立了收支合同，大意为电政收入由储汇局代收，储汇局按月拨付电报局若干钱款用费，电报局每月财政赤字达五十万元。浙江邮务工会列出了杭州、定海、宁波、北平、南京等地电报局和储汇局代收代支事实，并指出“至由电报局台交由邮局汇至储汇总局之国内报费总数，尚不及付出者之半数”[注]皋：《要闻：邮电合设》，《浙江邮工》1934年第3卷第7、8期合刊，第34-35页。。虽然交通部极力否认有透支事情发生，但却承认邮储代收代支“至当于增加邮资储金业务之中谋电政收支之便利”，而且可以“松动邮储金融”[注]《邮电收支合同内容》，《申报》1934年7月29日，第2张第7版。。邮务工会一直将分立出去的储汇局视为邮政系统暂时的“分家”，储汇局的收入和支出都与邮政收支有莫大关系，因此交通部这种松动邮储金融的做法加深了邮务工会对邮电合设的成见。“无如交部最近之设施，与当初所标之‘不损及邮政经济’原则，愈趋愈远。各地工会，以长此以往，势必促成邮政经济之崩溃。”[注]皋：《要闻：邮电合设》，《浙江邮工》1934年第3卷第7、8期合刊，第34页。各地邮政管理局或电报局在邮电合设时，还借合设名义谋取私利。如浙江省一电报局要求同级邮局和支局另辟房间和宿舍作电报人员专用，甚至要求征用邮局局长家属住房[注]《本会对于本市支局邮电合设的交涉》，《浙江邮工》1934年第3卷第4期，第15页。南京国民政府时期交通部为保护各地方邮政局的公共财物、邮件及机密文件，特规定各地方邮政管理局局长或其他高级人员需住在邮局内，亦可带亲近家属一同入住邮局内。。此事由邮务工会和浙江省邮政管理局邮务长交涉后，电报局才自动打消原先的念头。有些地方邮政管理局或电报局在交通部行政命令的压力下，出现了急于求成、不考虑当地实际情形而强行邮电合设的情况。如福州地区将凡是设有有线、无线电报局的地方，不管所在地点是否需要，都按章在局内设立邮政支局，“如本市的福新街与大桥头，不过相隔咫尺，在有线电报局内附设台江汎第八支局一所；在无线电报局内，又附设大桥头第七支局一所；合原有之福新街第六支局一所，共成三所”，还有泛船浦邮政总局与东窑电报收发处，不仅人烟稀少，而且相隔也才几十步，又附设了一邮政支局，更有甚者，思明一等邮局与思明电报局只有一个转身的距离，仍在思明电报局内设立一邮政支局，不仅浪费了大量人力、物力，局所增添，人员开支也相应增加，而业务量却是有限的，以至于人们质疑邮电合设是“改良耶？！”“儿戏呢？！”[注]逍遥：《杂谈》，《闽邮》1934年第2卷第4期，第25-26页。这种不问实际需要而一概合设的方式，经各邮务工会的反映，逐渐引起交通部的关注，交通部令“所有全国通商大埠各电报局在当地邮局或支局内所设之电报收发处，如有业务特别清淡，于最近三个月中平均每日收报在二次以下者，准由电局台查明各该收发处名称及收报次数，开单函请当地邮局，按照该项办法代收电报”[注]栋：《邮电合设》，《全国邮务职工总会半月刊》1935年第3卷第10、11期合刊，第1页。，交通部考虑到邮电合设的一些实际情况，但却将部分电报局的业务归于邮政局代管，加重了邮局人员的业务量，邮务工会认为这是“破坏邮政制度之独立，由邮电合设进而为初步之邮电合并”。

汉口邮务工会对邮电合设同样抱有敌意。交通部的试办、缓行策略并未获取汉口邮工的信任，相反，汉口邮务工会向会员大量分析了政府邮电合设的“内幕”。汉口邮务工会认为交通部推行邮电合设不过是官僚集团想插足邮政，“以便位置他们的亲朋故友”，政府先行试办不过是因此前储汇分立导致大规模邮潮，所以借此抚慰邮工反对情绪，待试办深入后，“那时候再想要他们出去，正如要现在的储汇局合并一样的不可能”[注]西风起：《邮电合设的将来》，《汉口邮工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第15页。。“巩固邮基运动”中邮工团体不断向政府请愿抗议“储汇分立”的政策，而交通部官员的态度让邮工团体十分失望，尤其在邮政工人罢工浪潮解决后，交通部虽成立了邮政经济制度研究委员重新考察邮政制度改革，但邮政经济制度研究委员会持续研究一年有余，只是在邮工团体不断催促下[注]《各地纷电邮经研会，请求从速研究巩邮方案》，《申报》1932年9月7日，第4张第14版。，才产生了一个倾向邮工意愿但毫无法律效力的议案[注]《巩固邮基案完全解决，邮研会昨开会一致通过，委员仍负责监督实施责任》，《申报》1933年6月16日，第4张第13版。。“储汇分立”的抗议失败成为邮工团体反对邮电合设的“前车之鉴”，以致汉口邮工发出感慨：“我们政府当局，不独不想方法来挽救，还在把现在的邮政局当做一块肥肉，毫不放松一下，一天一天地变着花样——什么储汇分立，又来一个邮电合设，实在不能不令人怀疑啊！”[注]杞生：《我国邮政问题之综合研究》，《汉口邮工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第7-8页。邮工团体对政府的不信任与日俱增，在交通部次长张道藩反复强调邮电合设而不合并时，邮工便立即质疑反问“现在标明只在合设，谁敢保证将来不合并？”[注]啸霞：《邮电合设的将来》，《汉口邮工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第14页。汉口邮务工会认为现行电政内部腐败、发展缓慢损害了电政在民众中的形象；官电和私电混合，影响了商人电报的发展，使电政亏损日渐严重；各省越权办理电政，各自为政，使全国电政不能统一；军用电台化为商用，垄断了一部分电报市场；电政人事管理制度疏漏、腐败，办事效率低下[注]人言：《储汇分立与邮电合设之将来与员工应有之觉悟》，《汉口邮工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第2-3页。。为此，汉口邮务工会呼吁全体邮工，“为邮政前途计”“为自身生活计”“明了团体生活的意义”，努力为维护邮政事业而团结一致奋斗。

事实上，湖北邮电合设的实际困难也坚定了邮工反对政府推行此项政策的信念。汉口地区有管理局一处，支局十三处，无线电管理局和无线电台各一处，因此汉口需设电报收发处共十四处，支局两处。运营后，新设支局和电报收发处由于过多，有些新设电报收发处“有数日未收一通电报，常日呆坐，状至无聊”，新设支局“每日仅收寄信件十余件至数十件，均悉该处电局人员寄发”。从内地邮电合设的情形来看，共有六十余处邮政三等局和支局，仅此就需大量搬迁费、装修费，而且有些地方因邮电合设需寻觅新局址，便有民众趁机抬高价格，租金大幅上涨[注]记者：《我来谈谈储汇分立与邮电合设》，《汉口邮工月刊》1934年第1卷第3、4期合刊，第5页。。内地较小的邮政局局长为邮电合设事而连连叫苦，“最可叹我们这些小小的局长，抽着工夫去寻找相当房屋，幸而把房屋筹妥，一面绘图，一面具报，一面又须商量装修，正在席尚未暖，呈报墨渖未干的时，忽然又是头等急电拍来，不用说，不等到工程完竣，就须忙着搬迁，真可谓千头万绪，集于一时，只得叫了一声苦也”[注]啸霞：《从内地的邮差说到邮电合设》，《汉口邮工月刊》1934年第1卷第5、6期合刊，第20页。。交通部在部令中，并未明确邮电合设的执行主体和责任主体，因此邮电合设隐性地增加了邮工的业务量，从邮电合设的试办到扩大全国四十七处通商大埠仅一个月时间，而要求在全国推广也仅三个月，许多地方邮局对政策执行还存有观望态度。因此，交通部在下令7月1日全国推广时，地方邮局的工作量也会因上级压力而急剧增加，邮电合设对于下层邮工群体是极为不利的。

交通部原本宣称邮电合设会计独立，邮政电报业务互不统属，人员互不相干，只各自在同一地点办公，邮政和电报业务都定有业务保密规则。总之，“合设而不合并”。但随着邮电合设政策的急切推广，各地邮局和电局为实现在交通部下达的限期完成合设的指令，邮电合设逐渐出现偏差，而交通部在处理这种偏差时，也以邮电合署办公为根本目标，并未对邮电合设后的业务情况做出科学评估，正如邮工团体所称“要知邮工，一方面固属公务人员，他方面亦为国家民众之一部分，在便利民众口号之下，不要遗忘我三万余邮工之民众”[注]小卒：《邮电二局合设之积极观》,《浙江邮工》1934年第3卷第4期,第10页。，交通部对国营事业的相容，仍抱有邮工为公务人员，理应为国家事业做出奉献的观念，而且认为邮电都为国营服务事业，合并相容理应有所便宜，使得交通部往往忽视邮工的切身利益，这种合设逐渐转变成了初步的合并，背离了原旨。

四、结语

邮电合设试办是南京国民政府交通部希冀平稳地达到节省财政支出的预期效果，建立寄信、发报、电话于一体的通信网络和信息共享平台，增强国家对社会的动员能力和对基层的管控力的一种途径。改革国营邮电事业营运结构，既符合国家整理债务、发展国营邮电事业的需求，也是适应日益紧张的战争局势进行的一种战略部署。邮电合设改革终究要落于实践，而在试行和全国推广的过程中，遭遇了邮工团体的极力反对和部分地方邮政管理局的“怠工”，改革增加了底层邮工的工作量，使原本沉重的职业窘境，更加雪上加霜，同时改革也逐渐背离了会计独立的原旨，伤及邮政收支，邮政收支的减少自然影响邮工福利待遇，也在逐步吞噬邮政制度的完整性和独立性，这是邮工最不愿看到的。由于后期推广时，时间仓促，部分地区急于求成，“一刀切”，也产生了一些浪费大量人力、物力、财力，不切合当地实际的行为，本是“便民”工程，逐渐产生“劳民”情事，“国计”与“民生”在改革推进中逐渐背离，进而产生冲突，而事情最后发展，往往在行政力量的推使下，“民生”服从于“国计”，而不能“兼顾”。

鉴于前期邮政制度改革使邮工产生强烈抵触情绪，政府对邮电合设的许多细节都作了强调，虽然地方邮局和电局对邮电合设持有不同的态度，但最终在交通部强制命令下得以实行，不仅达到了试办的目的，而且在全国得到推广，“从此全国各地，能通邮之处，即能收报，能发报之处，即能投邮，邮电合并，初步已具成功，在此我国交通史上可大书特书者也”[注]桢：《邮电合设之历史观》，《申报》1934年8月16日，第6张第22版。。试办传达出政府负责任的态度，作为缓冲机制，国民政府在试办时，所遇到的阻力减少了，不得不说，这是国民政府从“急进式”政策推行，到“稳健式”的施政策略的转变，在推进近代化过程中的一种有效转型。国民政府在推行这一政策时，出现“一刀切”的问题，是由于政策执行的监管制度不完善所致。由于南京国民政府时期，邮工团体力量强大和组织完善，间接地起到了监管政府政策执行的作用，填补了监管权力缺失。由于交通部积极派员和邮工团体进行沟通，这种监管渠道也获得了政府一定的权力保障和认可，但南京国民政府始终还是没有解决部分“国计”与“民生”的矛盾问题，因而也不能夸大邮工团体所代表的民间力量对政府监管、沟通渠道的有效性。