在重大动物疫情应急状态下如何正确行使行政强制

文│李凌 王素贞（河南省温县动物疫病预防控制中心）

在重大动物疫情应急状态下如何正确行使行政强制

文│李凌 王素贞（河南省温县动物疫病预防控制中心）

一、关于行政强制的基本常识

在探讨控制和扑灭动物疫病中正确行使行政强制这一问题之前，有必要先来了解一下我国现行的《行政强制法》等有关行政强制法律制度方面的基本概念和法律常识。

1.行政强制。

（1）行政强制的概念。行政强制是指行政主体为实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行，依法对相对人的人身及财产等采取各种强制性手段的总称。

（2）行政强制的特征。行政强制的主体是行政主体，行政主体既可以直接采取强制手段，也可以申请人民法院采取强制手段。行政强制的对象广泛，可以是物、人身和行为，行政强制通过限制相对人的人身自由或者对相对人的财产实施查封、扣押、冻结、划拨、拍卖等措施来实现。采取行政强制是为了实现一定的行政目的，保障行政管理的顺利进行。

（3）行政强制的分类。行政强制包括行政强制执行和行政强制措施。

2.行政强制执行。

（1）行政强制执行的概念。行政强制执行是指公民、法人或其他社会组织逾期不履行行政法上的义务时，国家行政机关依法采取必要的强制性措施，迫使其履行义务，或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。

（2）行政强制执行的特征。行政强制执行以义务人逾期不履行行政法上的义务为前提；行政强制执行的根据主要是行政机关的行政处理决定；行政强制执行的主体是行政机关或行政机关申请的人民法院；行政强制执行以迫使相对人履行行政法上义务为目的；行政强制执行的对象具有广泛性，包括人身、财产行为。

3.行政强制措施。

（1）行政强制措施的概念。行政强制措施又称即时强制，是指国家行政机关或者法律授权的组织，为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据，确保案件查处工作的顺利而对相对人的人身、财产予以强行限制的一种具体行政行为。

（2）行政强制措施的特征。行政强制措施的主体是法定的国家行政机关或者法律、法规授权的组织；行政强制措施是为了预防或制止违法行为、危险状态以及不利后果的发生和发展；行政强制措施具有临时性、紧急性，一旦采取行政强制措施的法定事由得以排除，行政强制措施即告消灭；行政强制措施具有强制性。

二、行政强制在动物疫病防控工作中的一般分类与表现形式

1.预防性行政强制手段。根据《中华人民共和国动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等法律、法规的规定，国家对严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病实施强制免疫。国务院兽医主管部门确定强制免疫的动物疫病病种和区域，并会同国务院有关部门制定国家动物疫病强制免疫计划。

县级以上地方人民政府兽医主管部门组织实施动物疫病强制免疫计划。

饲养动物的单位和个人应当依法履行动物疫病强制免疫义务，按照兽医主管部门的要求做好强制工作。

经强制免疫的动物，应当按照国务院兽医主管部门的规定建立免疫档案，加施畜禽标识，实施可追溯管理。

动物疫病预防控制机构应当按照国务院兽医主管部门的规定，对动物疫病的发生、流行等情况进行监测；从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人不得拒绝或者阻碍。

当发生一类动物疫病时，县级以上人民政府应当立即组织有关部门和单位，对疫点、疫区、受威胁区采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。

当发生人畜共患传染病时，卫生主管部门应当组织对疫区易感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。

2.制止性行政强制手段。根据《中华人民共和国动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等法律、法规的规定，重大动物疫情由国务院兽医主管部门按照国家规定的程序，及时准确公布；其他任何单位和个人不得公布重大动物疫情。

在封锁期间，关闭动物和动物产品交易市场，停止一切动物和动物产品交易，禁止动物进出疫区和动物产品运出疫区。禁止染疫、疑似染疫和易感染的动物及动物产品流出疫区，禁止非疫区的易感染动物进入疫区。

任何单位和个人不得藏匿、转移、盗掘已被依法隔离、封存、处理的动物和动物产品。

3.保障性行政强制手段。根据《中华人民共和国动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等法律、法规的规定，对于疫点、疫区、受威胁区的划定和撤销，疫区封锁和解除封锁都必须遵循规定的标准和程序。

重大动物疫情应急处理中设置临时动物检疫消毒站以及采取隔离、扑杀、销毁、消毒、紧急免疫接种等控制、扑灭措施的，由有关重大动物疫情应急指挥部决定，有关单位和个人必须服从；拒不服从的，由公安机关协助执行。

国家对疫区、受威胁区内易感染的动物免费实施紧急免疫接种；对因采取扑杀、销毁等措施给当事人造成的已经证实的损失，给予合理补偿。紧急免疫接种和补偿所需费用，由中央财政和地方财政分担。

发生疫情时，航空、铁路、公路、水路等运输部门应当优先组织运送控制、扑灭疫病的人员和有关物资，重大动物疫情应急指挥部根据应急处理需要，有权紧急调集人员、物资、运输工具以及相关设施、设备。

重大动物疫情应急处理中，县级以上人民政府有关部门应当在各自的职责范围内，做好重大动物疫情应急所需的物资紧急调度和运输、应急经费安排、疫区群众救济、人的疫病防治、肉食品供应、动物及其产品市场监管、出入境检验检疫和社会治安维护等工作。中国人民解放军、中国人民武装警察部队应当支持配合驻地人民政府做好重大动物疫情的应急工作。

4.限制性行政强制手段。根据《中华人民共和国动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等法律、法规的规定，发生一类动物疫病时，需要限制疫区人员、运输工具及有关物品出入疫区，并采取消毒措施；当发生二类动物疫病时，主要限制易感染动物和动物产品及有关物品出入疫区。对其他易感染的动物实行圈养或者在指定地点放养，役用动物限制在疫区内使役。

以上这些措施都是关系到疫病防控工作能否顺利进行、防控措施能否有效落实，防控目标能否全面实现的重要保证。通过对以上多项措施的综合运用和认真落实，可以有效控制和扑灭疫区疫情，阻止动物疫情进一步扩散和蔓延，防止疫区内染疫动物及动物产品流出疫区，流入市场，污染食品、危害健康。

三、在突发重大动物疫情应急状态下如何正确行使行政强制

1.在应急状态下行使行政强制应当依法、合规。在日常动物疫病防控工作中，为了预防动物疫病或控制和扑灭正在发生的动物疫病，或者控制疫病可能造成进一步扩散蔓延的危险局面及严重后果，或者迫使动物及动物产品饲养、生产、经营等单位与个人履行自己的法定义务，或者通过代执行以达到与履行义务相同状态，就需要借助法律力量，行使行政强制，方达目的。

但是，在动物疫病防控工作中，启动应急响应机制和行使行政强制必须符合一定的条件，遵循法定的程序。

2.启动应急响应机制和行政强制手段，应当符合下列重大动物疫情情形之一。

（1）发生一类动物疫病，呈突发性，流行快且广，发病率和死亡率高。经省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，或报请国务院兽医主管部门认定为重大动物疫情的。

（2）发生二类、三类动物疫病，呈暴发性，且传播迅速，流行趋势愈加严重，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，可能对公众身体健康与生命安全造成危害。经省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，或报请国务院兽医主管部门认定为重大动物疫情的。

（3）发现动物出现群体发病或者死亡，经省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，或报请国务院兽医主管部门认定为重大动物疫情的。

（4）发生经国务院兽医主管部门认定的特别重大动物疫情。

3.启动应急响应机制和行政强制，应当符合下列法定条件。

（1）实施主体必须是具有法定行政强制权的县级以上人民政府及其重大动物疫情应急指挥部。

（2）被强制对象必须符合《中华人民共和国动物防疫法》《重大动物疫情应急条例》等规定的条件，即“从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、储藏等活动的单位和个人及其所属的动物和动物产品，包括用于饲养、生产、屠宰、经营、隔离、运输、加工、储藏等活动的设施、设备、工具、物品、资料、电子信息和由此产生的固体、液体、气体废弃物”“从事动物防疫、检疫、配种、诊疗、监测、检验、科研等活动的相关人员、设施、设备、物资、资料和电子信息等”。

4.启动应急机制和行政强制手段，应当符合下列法定程序。

（1）开展流调。县（市）动物疫病预防控制机构接到疫情报告，应当立即派兽医技术人员到现场开展流行病学调查。

（2）报告疫情。当地县（市）动物疫病预防控制机构初步判定为重大动物疫情后，按照国家规定的报告程序和时限要求，将疫情同时上报本级兽医主管部门和上级动物疫病预防控制机构，本级兽医主管部门及时通报至同级卫生主管部门。

重大动物疫情报告期间，当地动物疫病预防控制机构应当立即采取临时隔离控制措施。

（3）划定疫区。当地县级以上人民政府兽医主管部门根据国家或省、自治区、直辖市兽医实验室确诊结果，按照国务院兽医主管部门制定的划定标准，划定疫点、疫区、受威胁区范围，并向当地县级以上人民政府提出立即启动重大动物疫情应急指挥系统、应急预案和对疫区实行封锁等应急响应机制的建议。

（4）启动预案。当地县级以上人民政府接到重大动物疫情报告后，县级以上人民政府宣布启动本级“重大动物疫情应急预案”，组建重大动物疫情应急指挥部并投入运行。立即主持召开指挥部成员单位紧急会议，明确指挥部成员及成员单位职责分工与任务目标，安排部署疫情控制与扑灭工作，并将工作进展情况随时通报至上级人民政府重大动物疫情应急指挥部办公室。

（5）实施封锁。当地县级以上人民政府重大动物疫情应急指挥部立即向社会公开发布封锁令，对疫区实行封锁。

（6）强制扑灭。由当地县级以上人民政府重大动物疫情应急指挥部组织所属各职能部门，组建应急预备队。按照“重大动物疫情应急预案”中的责任分工，各预备队和工作组迅速到达各自指定位置和岗位，同时依法强制实施封锁疫区、关闭交易市场以及采取隔离、评估、补助、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等一系列行政强制措施。

同时，当地县级以上人民政府有关部门要切实做好疫区群众救济、人的疫病防治、肉食品供应、动物及动物产品市场监管、出入境检验检疫和社会治安维护等工作。

（7）采样诊断。经国务院兽医主管部门或省、自治区、直辖市兽医主管部门批准，由当地动物疫病预防控制机构派兽医技术人员按任务要求和操作规范采集病料，并送达批准采样部门指定的兽医实验室。

（8）及时通报。国务院兽医主管部门及时向国务院有关部门和军队有关部门以及各省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门通报重大动物疫情的发生和处理情况。

发生重大动物疫情可能感染人群时，卫生主管部门对疫区内易受感染的人群进行监测，并采取相应的预防、控制措施。卫生主管部门和兽医主管部门及时相互通报情况。

（9）解除封锁。自疫区内最后一头（只）发病动物及其同群动物处理完毕起，经过该病种一个潜伏期以上，对原来的疫区内易感动物监测后，未出现新的病例，彻底消毒后，经上一级动物疫病预防控制机构验收合格，由原发布封锁令的人民政府宣布解除封锁，撤销疫区；由原批准机关撤销在该疫区设立的临时动物检疫消毒站。

5.启动应急机制和行政强制手段，应当符合下列法定方法：在控制和扑灭动物疫情的应急状态下，各预备队和工作组基本都是由县级以上人民政府重大动物疫情应急指挥部成员单位中的有关职能部门共同组建而成的临时性联合执法队伍，其职能和职权由各预备队和工作组在应急预案中所应承担的具体责任分工和任务目标决定。

因此，在行使联合执法过程中，各个队员或成员必须在自己原来的职能和职权范围内，按照自己的合法身份、执法依据、方法要求和执法权限，实施应急状态下的行政强制管理措施，要切实做到：

（1）执法身份要合法。各预备队和工作组成员中必须分配两名以上有执法资格的国家正式工作人员参加，在联合执法中依据各自自身的执法权限，开展执法活动。

在封锁疫区路口行使检疫时，非同一单位和部门的各个队员或成员之间不得存在临时或短暂相互顶替、取代、委托执法等行为

（2）行政程序要合法。应急状态下的行政执法一般适用简化执法程序。但是，简化不等于简略、简单。该有的语言规范、行为规范、着装规范、仪表仪态必须要有、要做、要到位。

（3）行政手续要合法。在应急状态下，凡强制行使采样、检验、检疫、扣押、没收、罚款、评估、补助、隔离、扑杀、销毁、无害化处理等行政措施时，必须履行正常的行政和法律手续，且向当事人出具合法的文件、文书、票据、收据等。

（4）行政行为要合法。在实施行政强制管理措施时，应当通知当事人到场，向其出示证件，亮明身份，说明来意和采取强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；认真听取当事人的陈述和申辩，并现场制作笔录，现场笔录必须由当事人和执法人员签名，当事人拒绝的，在笔录中应予以注明；向当事人下达行政强制决定书；所扣押物品要妥善保管，存放环境要符合产品要求；不得违规收费；罚没款要上缴国库；隔离场所要符合动物防疫条件；运输染疫、病死或被扑杀动物或动物产品的运载工具必须符合动物防疫条件；被扑杀、销毁和无害化处理的动物或动物产品不得外流和遗漏；所投入的消毒药液、动物疫苗以及疫区群众生活用品等必须合法、合规、合格，符合产品技术要求等。