对行政行为说明理由制度的两点思考

丁晨凇

（730070　甘肃政法学院　甘肃 兰州）

对行政行为说明理由制度的两点思考

丁晨凇

（730070甘肃政法学院甘肃 兰州）

通过对国内外行政行为说明理由制度立法例的分析研究，给行政行为说明理由作出了恰当的界定，并指出在现有制度基础之上进行完善的思路是构建该制度更为适宜的进路。

行政行为说明理由；构建进路

一、行政行为说明理由的界定

行政行为说明理由是一项重要的行政程序制度，从认知的逻辑顺序来看，该制度的概念需要根据其适用范围和行政主体应该说明的理由的内容等来确定。由此，为界定该制度，首要任务是确定相关的前提问题。

综观该制度在我国的立法实践和世界其他国家的立法例，对行政行为说明理由制度中的“行政行为”的规定不尽相同。如法国的《行政行为说明理由和改善行政机关与公民关系法》中明确了对于抽象行政行为，“不必说明理由”；葡萄牙《行政程序法》则将抽象行政行为纳入了需要说明理由的范围；《日本行政程序法》仅规定了对不利行政处分需要进行说明理由；而美国的《联邦行政程序法》则要求制定规章行为和行政裁决行为都须说明理由（包括授益性行政行为）。反观国内的立法情况，各行政行为特别法中的说明理由制度均只要求对特定的具体行政行为进行理由说明；而杨金晶在撰写《行政行为说明理由地方考——以八部地方行政程序规定比较为视角》一文时经考察发现，我国现有的零散的行政行为说明理由制度下说明理由的情况“不限于行政机关对具体相对人说明理由”，亦包括内部行政行为、抽象行政行为，甚至还包括了行政指导、行政规划等行政行为1。对于“说明理由”的规定，国内外倒是有更多的共识。其中多数直接用“说明理由”的表述概括规定，稍具体一点的便主要罗列了事实依据和法律依据两项内容。实际上，没有过多地列举其他需要说明的内容的做法是恰当、合理的，因为行政主体要进行说明的内容是由其所作的行政行为的性质所决定的。如对某一具体行政行为的说明和针对抽象行政行为的说明必定是有差异的，由此，便不宜在界定该制度的时候将“说明理由”（的内容）具体化。有鉴于此，界定行政行为说明理由制度的重点集中到了对“行政行为”适用范围的讨论之上。

总体来说，根据行政程序通过规范、控制行政权来保障行政相对人合法权益的设立宗旨，应该对“行政行为”进行目的性限缩解释，将其范围限定在“外部行政行为”之下。在限缩之后，“行政行为”的确定便只剩下对抽象行政行为和授益性行政行为的取舍。

对于抽象行政行为的作出是否需要进行理由说明，法国的行政法律规定“行政主体可不必说明理由，其理由是该类行为不直接影响相对人的合法权益，在发生现实的法律关系后再予说明理由更具针对性。”2德国对此问题也采类似的规定和解释。可笔者认为，抽象行政行为自身具有的普遍效力和反复适用性决定了其更应该被在公布实施的同时就进行充分的说明和解释，由此才能保证其运行具有更强的可预测性，进而保障其正确而统一地发挥功效。相反，在模糊地指引下发生大量现实的行政法律关系之后再对其进行解释说明，则需要付出更加高昂的社会成本。对抽象行政行为进行理由说明，是为“防范于未然”的法律意识，也是使法律充分发挥指引社会功能的重要保障。

对于授益性行政行为，日本是不主张对其进行说明的，因为这是对行政相对人赋予权利或是免除、减轻义务的行政行为，相对人一般不会提出异议；而要求行政主体进行理由说明，将有损于行政的效率价值。但笔者坚持认为，在整个社会大背景下，有人获益的同时则必将有对应的人会因此而承受利益损失或是额外的社会负担，从某种意义上来看，这样做虽正义但并不公平。在平等意识日益发达的当今社会，某人从行政主体处获益的情况如若没有向社会公众交待，则会引起猜忌和不满的情绪，而不公的社会观念终将引起动荡和祸患。相反，行政主体对其作出的授益行为进行说明理由之后，将在社会中起到良好的示范和引导作用，疏解一些不健康的抵触情绪，有利于社会的稳定与和谐。

综合上述分析，笔者认为行政行为说明理由制度中的“行政行为”宜将抽象行政行为和授益性行政行为一并纳入，这样才更符合行政程序制度设计的初衷，有利于法治社会的建设。因此，行政行为说明理由应该是指行政主体在作出对行政相对人的权利义务产生影响的行为时，除法律有特别规定外，应当向相对人以适合于该行政行为的方式说明行为依据的制度。

二、构建行政行为说明理由制度的进路之探索

通过对现有的构建该制度方面的研究成果进行归纳、分析后发现，许多行政法学学者将构建该制度的进路的精力集中寄托在了行政程序法典之上。《行政程序法》在我国曾一度呼之欲出，却因种种阻力当道至今都没能得以问世。这种境况造成了很多学者对行政程序具体制度的研究无用武之地。十八届四中全会《决定》中虽明确提出要完善行政程序法律制度，但并没有类似于“编纂民法典”的任务要求。就此看来，行政程序法典的建立目前还不是很乐观。

远水解不了近渴，从致力于制定统一的行政程序法典的桎梏中解放出来，或许可以获得让一些具体的行政程序制度包括说明理由制度在现阶段充分发挥出其本应具备的功能的思路。毕竟构建一项法律制度的直接目的是要取得实实在在的法律效果，而不应该是仅获得“完备”的法律手段或形式。行政程序法典也好，零散的规定也罢，其宗旨都是要通过规范、控制行政权来保障相对人的合法权益，殊途同归。行政法学学者们对待这一问题的思路，是不是本末倒置了呢？与其一味追求一部完善却遥远的法典，不如“以退为进”，先对现有零星的说明理由制度进行完善，解了燃眉之急的同时等待法典的出世。

总之，对于构建行政行为说明理由制度，现在的思路应该是有比没有好、用比不用强，重在实效。因此，当下迫切的任务是使现有的行政行为说明理由制度“活”起来。

［1］杨金晶.行政行为说明理由地方考——以八部地方行政程序规定比较为视角［J］.研究生法学，2014（4）:23-33.

［2］于春华.国外行政行为说明理由制度对比研究［J］.内蒙古农业大学学报:社会科学版，2012，14（2）:379-380.

丁晨凇（1990～），男，山东郓城人，甘肃政法学院2014级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向为行政法学。