PPP模式发展公共事业的理论分析①

安徽财经大学财政与公共管理学院 葛毛娟

PPP模式发展公共事业的理论分析①

安徽财经大学财政与公共管理学院 葛毛娟

作为提供公共产品或服务的新模式，PPP融合了公私部门的优势，在市场经济的作用下实现资源的合理配置和最大化利用，同时能够高效、有效地满足公众需求，实现社会福利的最大化。本文在对相关文献研究的基础上，介绍了PPP模式的概念、演变过程以及PPP模式发展公共事业的理论依据和实际运用，最后阐述了我国PPP模式发展公共事业的保障条件。

PPP模式 公共事业 政府 市场

1 PPP模式概述

1.1 PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)即公共部门与私营企业以契约合同的形式明确双方的权利、义务关系，达到合作共赢的目标。具体来说是指公共部门与私营企业就特定项目合作过程中，让私营企业的资源(资金、生产与管理技术、人力资源等)参与提供公共产品或服务，充分发挥公私双方各自的优势，从而实现资源的优化配置和社会福利最大化，是一种计划手段与市场经济相结合的有效提供公共产品或服务的新模式。美国公私伙伴关系理事会认为, PPP是联邦、州和地方性的政府机构与私营企业为满足公众需求而签订的协议，该协议规定双方共享彼此的技术和资产, 同时要共同承担和共享在提供服务和设施过程中的风险及潜在收益。

1.2 PPP模式的起源与发展

PPP模式最早起源于18世纪欧洲的公路建设收费计划，但真正形成和发展是在新公共管理运动时期。第二次世界大战后，英美等发达国家为消除战争带来的经济萧条以及财政资金不足等影响，纷纷通过国有化来改变公共产品的供给方式。但由于国家强势介入公共产品领域的供给，政府财政支出巨大，造成公共产品供给成本高、程序繁杂带来效率低下等弊病。因此，政府需要寻求一种新的公共管理模式来解决国有化带来的一系列管理弊病。新公共管理运动自1979年撒切尔夫人执政以来得到轰轰烈烈发展。该运动在由政府提供公共服务的传统领域引入私人力量，由原来政府提供公共产品的单一模式变成由政府部门、企业、非营利组织共同提供的多元化模式。1984年土耳其提出BOT模式建设阿科伊核电厂，其他发展中国家相继效仿，随后PPP模式中BOT特许经营得到广泛应用。在新公共管理运动中私人部门参与社会公共服务，其后为进一步推动政府与私人部门合作，英国财政大臣拉蒙特将私人融资计划引进来并在公共基础设施领域进行较全面的推广。

自20世纪90年代英国率先明确提出PPP模式以来，该模式在美国、德国、法国、澳大利亚等国家得到进一步发展和演化。私人资本不断参与到公共基础设施建设中来，其形式得到不断创新和实践，发展中国家也逐渐投入到PPP模式发展本国公共事业的探索中。

1.3 PPP模式的特征

(1)契约伙伴关系，即各参与方通过契约合同的方式建立明确的利益分享和风险共担机制及合作细则(包括私营部门如何提供资金、管理经验、技术支持等和公共部门怎样进行政策支持、项目补贴、监督管理等)，在“契约伙伴关系”原则下实现资源优化配置和公共产品或服务的高效供给。(2)目标一致，即实现资源的优化配置和社会福利的最大化。(3)合作共赢，在各参与方坦诚合作的前提下，充分利用私营部门的资源优势(包括资金优势、先进生产技术、管理创新能力等)和公共部门的政策支持达到共赢的目的。(4)风险共担，风险与利润共存，公共事业具有长期性、公共性等特征，在生产实施过程中存在很多不确定因素，就使风险因素不稳定，这就需要公私部门坦诚合作，制定合理有效的风险共担机制。

2 PPP发展公共事业的理论依据

公共事业又称公益事业，指能够满足大多数公众需求的，具有公益性、非营利性、区域垄断性、生产环节可分性等特征的行业，主要包括供水、供电、污水处理、公共交通、信息系统建设等领域。我国当前经济发展的重心在于高质量的新型城镇化建设，全面实现小康社会，也就意味着公众对公共交通、水电等公共基础设施和公共服务的需求加大。

公共事业的具体表现形式是公共产品或服务，研究PPP模式首先要掌握公共产品的涵义。萨缪尔森对公共产品有一个经典的定义，即公共产品是指每个人对它的消费不会减少其他人对该产品的消费量的产品。参考其他文献可总结出公共产品具有非排他性和非竞争性，因此可根据这两个特性从理论上界定公共产品、准公共产品和私人产品。非排他性是指不能因为个人意愿排斥其他人消费该公共产品，即使排斥他人的消费也会因为技术限制和成本昂贵缺乏可行性。消费的非竞争性是指在公共产品数量一定的前提下，不会因为消费者数量的增加而增加成本。据此，我们将同时具备非竞争性和非排他性这两个特征的产品称为公共产品，不具备这些特征的产品为私人产品，介于二者之间的为准公共产品。公共基础设施由于具有非排他性和非竞争性，理论上只能由政府提供，但是PPP模式就是为缓解政府财政压力引入私人部门参与提供公共产品的一种新模式。私人产品一般由私营部门提供，但是目前政府出于维护公平的目的，也会参与私人产品的提供。准公共产品在现实生活中普遍存在，政府和私营部门均有责任提供，这也为PPP模式参与公共事业的建设提供契机。另外，从政府与市场的角度来看，政府和市场分别是提供公共产品和私人产品的两个不同主体，作用于不同的市场。但是在实际操作中，由于公共产品具有外部性，会造成部分公共资源的浪费以及消费的不公平性，同时也会衍生出一系列的低效、寻租、分配不公等问题，单方面依靠政府或市场都不能实现公平和高效的完美结合。因此，在寻求公平和效率的实践中，一种新的公共产品供给模式——PPP模式应运而生。首先在PPP模式下政府利用私营部门的生产管理技术、充足的资金等来提高运营效率，同时政府通过契约合同监督、规范私人部门的行为实现公共利益。其次，私人部门在政策的保障和政府的监督下能够在相对稳定的环境中实现私人利益的最大化。这种公私合营发展公共事业的模式改变了政府追求公平忽视效率的现状，借助私人部门的力量发展公共事业，达到追求公平兼顾效率的目的。

随着城镇化建设的不断推进，短期内对城市的公共交通、医疗、卫生、教育等公共事业的需求加大，建设、运营平等共享的公共设施需要巨大的资金支持和生产技术援助，而近年来政府债务规模不断增加，此时公私合作的模式不但能够及时满足城镇化建设的需要，也能有效缓解地方政府债务的增长。另外，在市场经济下私营企业参与公共事业建设无疑可以提高投资效率和收益，这正弥补了政府配置资源的不足。

3 PPP模式发展公共事业的实践经验

PPP模式不但在理论研究上趋于成熟，而且在西方国家已经经过多年的验证，它不仅使民间资本进入社会公共事业领域成为现实，而且通过“利益共享机制”较好地解决了基础设施短期回报差的问题。下面将主要阐述PPP模式在英国、菲律宾的实际运用。

3.1 英国PPP模式的运用

英国保障性住房是PPP模式的成功案例之一。英国保障性住房先后经历了两个阶段，即20世纪30年代至70年代前后的廉价公房开发阶段和20世纪80年代至90年代的公房私有化阶段。在改革的过程中，PPP模式主要体现在以下几点：私人主动融资，即私人部门与政府部门针对特定公共项目合作成立一个公司，并通过签订契约合同的方式进行建设和运营；大型自愿转让，即将原来属于地方住房管理部门的社会住房移交给社会业主，转让之后社会业主对住房的管理(房屋增值、维修等)更具灵活性；设立新的管理部门，主要负责当地存量公共住房的管理(维修、收租等职责)。这种模式的运用将地方住房管理部门从公共住房管理繁杂的日常事务中分离出来，更加关注公共住房的长远发展。

3.2 菲律宾PPP模式的运用

马科斯独裁政府倒台之后，菲律宾进入经济、民主建设时期，工业化和城镇化亟待发展带来的压力使现有的基础设施建设难以满足现实的需要，同时政府资本严重匮乏，此时迫切需要市场化和非公有资本来建设基础设施。政府行为需要法律法规的辅助，因此为保证公私合营模式的顺利进行，菲律宾政府先后出台了一系列法令，奠定了菲律宾推行PPP模式的法律基础。此后PPP模式在信息技术、环境以及能源交通等领域也得到进一步发展。

4 PPP模式发展公共事业的保障条件

随着PPP模式不断深入的理论研究和实际应用，我国PPP模式参与公共项目运营的作用不仅体现在项目融资、项目建设层面，更体现在市场经济下对资源的优化配置、公共设施治理体系的完善、新型城镇化的建设和经济的可持续发展上。但是PPP模式涉及范围广、形式复杂多样，不同于传统公共项目的建设，如果没有政府部门的大力支持和较为完善的法律法规、风险控制等，公共事业发展采用PPP模式很难发挥效用，故在实际运作过程中要注意以下几点。

(1)政府等公共部门的大力支持。政府在社会生活中所扮演的角色决定了政府是社会公共利益的代表，应具有完备的服务意识。在公共服务过程中追求效率兼顾公平，这与PPP模式发展公共事业的目标一致，自然能够得到政府部门的大力支持。另外，在提供公共产品和服务的过程中，政府失灵逐渐暴露出来，公共部门和国有企业改革的趋势也促进了私营经济的进入。因此，基于政府的服务意识以及自身改革的需要，也会从维护公共利益的立场出发，负责或协助公共项目的总体规划，明确并协调好各部门的权利义务，为项目的建设、运营“保驾护航”。

(2)建立完备的法律体系。目前中央和地方出台了很多政策来指导并规范PPP项目，但是PPP模式涉及面非常广泛，有些地域的规定缺乏合理性和适用性。因此，需要推进PPP法律体系的建设，统一法律口径，各级地方政府才能据此制定合理、有效、实用的政策来辅助PPP的实际应用。

(3)建立信用管理制度。PPP模式不仅关乎公共项目本身的建设经营，也深刻影响着经济社会的多个方面。在PPP模式参与项目实施过程中，虽然有合同的约束、法律法规的限制和政府的监督，但是不能保证这些约束因子长效地发挥作用。因此，如果引入市场中的信用管理制度，成立专门的监督小组，小组成员可以由政府人员、公民、企业人员共同组成，对各参与方的表现进行记录并打分，这些信用记录将为后期公共项目的招投标提供参考。这种信用管理制度可以规范公共项目实施过程中各参与方的行为，使PPP模式发挥长效作用。

[1] 贾康,孙洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究,2009(10).

[2] 贾康,孙洁.社会主义新农村基础设施建设中应积极探索新管理模式——PPP[J].经济学动态,2006(10).

[3] 唐祥来.公共产品供给的“第四条道路”——PPP模式研究[J].经济经纬,2006(1).

[4] 刘志.PPP模式在公共服务领域的应用和分析[J].建筑经济, 2005(7).

[5] 方茜,陈妍.准公共品与PPP模式[J].现代商贸工业,2008(1).

F294

A

2096-0298(2016)10(c)-129-02

①本文属安徽财 经大学大学生科研创新基金项目阶段性成果，项目名称：PPP模式发展公共事业的理论分析(XSKY1628)。