人民银行向社会力量购买服务研究

中国人民银行太原中心支行 刘芬

人民银行向社会力量购买服务研究

中国人民银行太原中心支行 刘芬

向社会力量购买服务是中国人民银行降低行政运行成本、提高金融服务效率的必然要求。本文结合中国人民银行履职实际，探讨了中国人民银行向社会力量购买服务的内容、方式、监督及评价等问题。

中国人民银行 购买 服务

随着经济体制转轨和公共治理秩序变革的全面深化，我国政府购买服务经历了从实践摸索到推动制度建构的过程。自2013年底党的十八届三中全会上提出推广政府购买服务以来，从中央部委到地方政府，政府购买服务的制度细化和贯彻实践陆续开始火热开展。中国人民银行作为国务院组成部门之一，履行着制定和执行货币政策、维护金融稳定等中央银行职能，为金融市场参与者提供重要的金融服务。近年来，金融服务需求日益增长，但中国人民银行在提供服务时面临着规模不足、效率不高等困难。中国人民银行推进向社会力量购买服务工作，构建多层次、多方式的服务购买体系，对内是提高科学管理水平、强化央行职能的必然要求，对外是整合利用社会资源、提高金融服务效率的有利选择。

1 中国人民银行向社会力量购买服务的制度框架设计

制度先行是中国人民银行向社会力量购买服务有序开展的客观标识，也是依法行政、科学管理的有力保障。

1.1 效力层级方面

首先，有关部门制定并颁布的《政府采购法》、《招投标法》、《政府购买服务管理办法(暂行)》等法律法规应作为原则框架。其次，中国人民银行总行应当制定向社会力量购买服务的管理办法，对购买服务的要求予以细化，通过完善购买流程、及时制定购买服务的指导性目录，为全系统购买服务提供明确依据。最后，由于中国人民银行现行的《集中采购管理办法》等规章制度与《政府购买服务管理办法(暂行)》尚存在一定程度的冲突，应及时做好制度修订，加强制度间协调。

1.2 组织架构方面

目前中国人民银行的集中采购管理机制已较为完备。作为采购工作的一部分，向社会力量购买服务可以考虑沿用现有的、成熟的采购管理组织机构，即在本级机构集中采购管理委员会的领导下，由会计部门或集中采购中心负责采购组织或实施，内审部门、纪检部门负责采购监督，项目业务相关部门积极参与；符合相关情形的，还可以委托招标代理机构、当地政府集中采购中心具体实施服务采购的有关事项。

1.3 监督检查方面

作为预算资金的支出对象，中国人民银行向社会力量购买的服务也应当完善监督评估机制，全过程、多方面地接受监督管理。一是坚持信息公开，接受内外部监督。对于不涉及国家秘密等特殊情形的服务采购项目，都应向社会公开购买内容、购买方式、时限要求等，以确保符合条件的社会力量能公平公正地参与竞争。在购买项目实施过程中，可以考虑在现有的集中采购系统上搭载“购买服务信息平台”，记录政府购买的服务项目、内容及对承接主体的资质等信息，完善购买服务的内部管理。二是加强服务监管，维护中国人民银行形象。对于提供服务的承接主体而言，应当要求其定期报送服务的有关信息；对于中国人民银行而言，则应建立定期检查、第三方评估和专业机构审计制度。

2 中国人民银行向社会力量购买服务的内容探讨

中国人民银行向社会力量购买服务的内容(或称范围)，指可以购买的具体服务种类或类型，是购买服务的核心问题。

2.1 现行政策规定

目前政府购买服务的需求和社会力量承接服务的能力仍在不断变化，要求全国制定统一的购买服务项目范围不甚实际。不过，《政府购买服务管理办法(暂行)》(财综〔2014〕96号，以下简称《办法》)采取否定式列举、肯定式“概括+列举”的复合型立法模式，对政府购买内容予以了原则性的界定。其一，在第十二条对购买内容提出禁止性规定，列举“不属于政府职能范围，以及应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的服务事项”这两种服务类型，不得作为购买内容。其二，在第十四条对政府购买服务指导性目录做出了授权性规定，肯定“基本公共服务”、“社会管理型服务”等六种服务类型应当作为购买内容。相较于《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号)按照服务受益对象将服务项目分为三类的做法，前者对政府购买服务的内容进行了细化，但同时又为将来购买范围的动态调整留有了余地。

2.2 中国人民银行向社会力量购买服务的先期实践

为规范内部管理、提高资金使用效益，中国人民银行早在相关部门政策出台之前，就已对政府购买服务进行了有益探索。2004年开始定期制定《集中采购项目及限额标准》，逐渐将信息化建设项目的软硬件相关服务、车辆维修保养、机动车保险服务等纳入集中采购目录。2011年，在中央部门单位中率先于《中国人民银行基本建设管理办法》等制度中将基建项目工程初步设计概算、竣工结(决)算、财务收支的审计服务纳入集中采购。

2.3 未来中国人民银行向社会力量购买服务的内容

在向社会力量购买服务时，中国人民银行应当按照《办法》精神，结合自身职能性质及实际情况，合理确定服务内容、制定购买范围目录，为购买活动提供明确依据。具体范围可以考虑划定如下。

其一，不应当向社会力量购买的服务。按照相关法律规定，中国人民银行承担着一定的行政管理、行政许可、行政监督检查、行政处罚等权力或义务，如金融机构的法定存款准备金管理、金融机构相关业务合规性检查等。这些行为是法律赋予中国人民银行的行政职权及法律责任，其行使正确与否关系到国家的经济环境、金融稳定，因此不应当向社会力量购买。

其二，可以向社会力量购买的服务。除却上述禁止性规定，可将适合向社会力量购买的内容做以下划分。

2.3.1 基本公共服务

中国人民银行承担着一些向不特定公众提供基本公共服务的义务，比如货币清分、复点，征信查询等。以货币清分、复点为例。中国人民银行作为人民币管理的主体，承担着货币回收等方面的法律职责。残损券及回笼券残损人民币经商业银行清点整理后，交当地中国人民银行分支机构钞票处理中心进行清分、复点，最终实施销毁。由于残币的券别清理、鉴定等过程较为复杂，中国人民银行分支机构对钞票的处理严重依赖人工操作，占用了大量的精力。通过向适宜的社会力量购买残损人民币清分、复点服务，将有利于中国人民银行集中精力履行货币政策制定及执行、维护金融稳定等中心职能。

2.3.2 社会管理型服务

中国人民银行承担的社会管理型服务较少，但在业务活动中承担着金融宣传的职责，包括使社会公众了解金融方针、政策、法规、业务及其他有关事项，常见的有反假、反洗钱、征信宣传等。目前，中国人民银行的业务宣传主要实行归口管理，没有一个统一的业务宣传机构。按照《办法》的规定，中国人民银行的宣传活动也属于公共公益宣传的服务范畴，可以考虑由社会力量承担。

2.3.3 行业管理与协调性服务

作为金融行业的监督管理者之一，中国人民银行设立了“12363”金融消费权益保护咨询投诉电话，由各分支机构负责辖内的咨询、投诉工作。各分支机构现行的做法大多是由某内设部门承担金融消费权益保护的管理工作，而日常的咨询与投诉则聘请其他力量承担，收到了良好的社会效果。

2.3.4 技术性服务

对于中国人民银行而言，可以向社会力量购买的技术性服务包括调查统计、数据计算、项目审计等。以调查统计、数据计算为例，中国人民银行在制定货币政策、监管金融市场过程中，需要对宏观经济数据进行长期的跟踪分析，例如发布金融市场运行数据、对行业间情况进行调查问卷等。这些任务非常复杂繁重，若能交由具有数据计算硬件设施及软件能力的云商、具有相应用户资源的平台等符合相应条件的社会力量承担，将有效增强中国人民银行的工作效率，提高数据的准确性和时效性。

2.3.5 政府履职所需辅助性事项

为保障自身正常运转，目前中国人民银行已主要在物业、印刷、会议培训、车辆的维修、加油及保险、后勤管理、医疗体检等方面采购服务。事实上，专业性服务如课题研究、政策(立法)调研草拟论证、软件开发及维护、工程服务、招标代理、诉讼服务等，中国人民银行亦可向社会力量购买。

3 中国人民银行向社会力量购买服务的具体问题分析

根据《办法》有关规定，结合中国人民银行履职实际，中国人民银行向社会力量购买服务时应当明确以下具体问题。

3.1 承接主体

按照《办法》精神，中国人民银行购买服务的承接主体包括符合有关要求的社会组织、企业、机构、事业单位。在确认社会力量的承接主体资格之前，中国人民银行必须加强资格审查，审查其资质以及是否符合特定购买服务要求具备的条件。

3.2 购买方式

确定购买方式就是解决“怎么买”的问题，其公平公正与否关乎中国人民银行形象。按照目前通行的理论，政府购买服务的模式大致可以划分为竞争性购买和非竞争性购买两大类，其中竞争性购买包括公开招标和邀请招标、竞争性谈判、询价四种形式，而非竞争性购买则主要是指单一来源采购。《办法》第二条规定，“属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制，通过政府购买服务方式提供”；同时，第十七条还规定，“采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式确定承接主体”。事实上，除上述四种方式以外，《政府采购法》认可的采购方式还包括询价。因此，综合上述条款来看，在事务性管理服务范畴，中国人民银行向社会力量购买服务的法定方式共有四种，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价；在非事务性管理服务范畴，则另外还可以采用单一来源采购方式。

3.3 定价方法

由于服务项目的成本构成复杂，中国人民银行对于具体项目可在公开招标等阶段要求投标主体竞价，必要的时候还可以考虑借助专业技术机构或第三方进行成本核算。核算应当以充分利用价格竞争机制、适当维护公共服务供应者利益为原则，按照财政部有关预算绩效的规定，结合当地的物价水平、缔约成本、监管成本等各项因素进行综合定价。

3.4 责任约定

就服务购买合同的性质而言，一般情况下，承接主体的服务结果将由中国人民银行承担，因此购买合同中应当注意约定承接主体提供不当服务的责任。同时，对于承接主体在提供服务的过程中可能接触到的不特定公众的个人隐私、经济金融敏感数据、涉密信息等，都应在合同中提前做好保密责任约定。

3.5 绩效评价

在购买服务过程中，中国人民银行应当围绕预算绩效目标管理、考核评价、结果应用三个关键环节，实施全过程绩效管理。同时，在评价模式上，应当根据受益对象不同有所区分。对于技术性服务、政府履职所需辅助性事项，服务具有较为明确的质量标准，项目评价机制应以合同目的为重点；对于基本公共服务、社会管理型服务、行业管理与协调性服务，质量评判较为主观，项目评价机制应以服务对象满意度为导向。在购买征信查询、金融消费者权益保护等公共服务的过程中，中国人民银行应当接受公众的意见、建议并认真处理，确保公众享受到优质、高效的公共服务。

[1] 王力达,方宁.我国政府向社会力量购买服务问题研究[J].中国行政管理,2014(9).

[2] 财政部综合司.政府购买服务的国际经验与思考[J].中国财政,2014(13).

[3] 常江.美国的政府购买服务制度[J].中国民政,2015(9).

F830.9

A

2096-0298(2016)10(c)-027-02