河南省地方政府债务：现状、问题及对策①

河南工程学院 孙蕾



河南省地方政府债务：现状、问题及对策①

河南工程学院 孙蕾

摘 要：我国地方政府债务不断增长，在经济新常态下，经济增长放缓，地方政府债务风险不容忽视。本文以河南省为研究对象，从债务规模、债务余额结构、债务资金来源、债务资金投向，以及债务期限分布等方面，系统阐述河南省地方政府债务的现状，并以此分析河南省地方政府债务存在土地财政和融资平台以及债务的隐蔽性等问题，最后提出解决河南省地方政府债务问题的对策。关键词：河南 地方政府债务 风险

根据我国1994年颁布的《中华人民共和国预算法》，规定我国地方各级政府预算不得列赤字，并且同时地方政府不得发行地方政府债券。但是出于主客观原因，地方政府依旧出现利用各种融资渠道来筹措资金的情况。与此同时，地方政府大规模筹资构建融资平台，并且向其他金融机构等筹措了众多的平台贷款，这就导致地方政府性债务的规模不断地扩张。截至2013年6月下旬，我国中央政府债务为12.8万亿元，地方政府性债务为17.9万亿元，与2010年末相比，地方政府债务余额增长比为40%。与此同时，截至2013年6月底，河南省各级政府负有债务数额为3528.38亿元，担保责任的债务数额为273.52亿元，并且负有其他可能承担一定救助责任的债务数额为1740.04亿元。这些显性的和隐性的地方政府债务的不断增加，潜藏了较大的隐患。在现今条件下的经济新常态下，如果出现大量需要政府来承担的债务，会导致地方政府财政无法支撑，就容易使地方政府隐形债务滋生巨大的风险。本文以河南地方政府债务为研究对象，系统地分析河南地方政府债务的现状以及存在的问题，并提出了解决河南地方政府债务的对策。

1　河南省地方政府债务现状

1.1债务规模

2015年8月24日，国务院向十二届全国人大常委会第十六次会议提请审议《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理。截至2015年底，河南省政府债务限额为5，954.50亿元，其中一般债务限额和专项债务限额分别4，425.20亿元和1，529.30亿元；截至2016年底，河南省政府债务限额增至6，499.50亿元，政府债务限额较2015年增长9.15%。从债务余额方面来看，截至2014 年底河南省全省政府债务为5，339.80亿元，比2013年底的3528.38亿元增长51.33%；2015年底河南省政府债务余额为5，464.90亿元，较2014年底仅增长2.34%（数据来源：审计署2013年第24号公告、河南省2014年第1号公告、河南省财政厅）。整体上，河南省政府债务规模较大，但截至2015年末政府债务余额仍未达到债务限额，2015年河南省政府债务增速大幅放缓。

1.2债务余额结构

从政府层级看，2013年6月底河南省省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为358.55亿元、1974.56亿元、1095.73亿元和99.54亿元，截至2014年末，河南省省本级、市县级政府债务余额分别为410.60亿元和4，929.20亿元，占比分别为7.69%和92.31%。从各层级政府债务占比来看，河南地方政府债务的主体是市级政府债务，占比达到56%，受分税制的影响，市级和县级政府债务中负有偿还责任的债务占比较高，债务刚性偿付压力较大。从举借主体来看，政府部门和机构、经费补助事业单位是地方政府的主要举债主体。

1.3债务资金来源

整体来看，银行贷款仍是河南省政府性债务资金主要来源，截至2013年6月底，银行贷款为2585.07亿元，占债务总额的46%。

1.4债务资金投向

从债务资金投向看，河南省地方政府债务资金主要用于基础设施项目建设，不仅为城市建设提供了资金保障，形成大量优质资产，同时城市市政建设、城市道路、轨道交通等都得到了发展，同时为科教文卫建设、农林水利建设、生态建设等提供了资金支持，对与改善民生和社会发展发挥了积极的作用。

2013年，河南地方政府债务资金履行政府经济职能的市政建设、土地收储、交通运输，三个领域资金投入占政府债务支出总额的66%；履行政府民生社会职能四个领域包括保证性住房、科教文卫、农林水利建设、生态建设和环境保护，仅仅占政府债务支出总额的17%，明显低于经济职能领域的支出。由此可以得出政府经济职能相较于社会职能对河南省地方政府债务规模的影响更大，影响地方政府债务规模的主要因素依旧是政府经济职能的实现。

1.5债务期限分布

2013年河南省政府负有偿还责任的债务占27.79%，2014年～2015年负有偿还责任的债务占37.18%，2016年～2017年负有偿还责任的债务占21.41%，2018年以后负有偿还责任的债务占13.62%。为合理控制地方债务，防范系统金融风险，中央允许地方政府发行债券，其中置换债券成为地方政府债务管理的有效举措之一。2015年，河南省共发行一般债券1021.6亿元，其中置换债券767.7亿元，新增债券253.9亿元，专项债券367.5亿元，其中置换债券316.5亿元，新增51亿元（资料来源：河南省财政厅2015年地方债务发行公告整理）。

2　河南省地方政府债务存在的问题

2.1过分依赖国家的土地财政

近年来，我国地方的经济增长模式逐渐形成了以地方政府主导的土地资本化和房地产作为中心增长方式，形成了“土地财政”。河南省在2015年政府专项债券中偿还资金的来源都为出让国有土地使用权的收入。土地是稀缺资源，土地收入用于债务服务，既是不可靠的，也是不可持续的。并且一旦土地价格下跌，地方政府将收入锐减，缺乏抵押物，就会发生地方政府债务无法兑现的危机。

2.2过分依赖金融机构间接融资

地方政府债务起先来源于银行贷款，这种状况形成的主要原因是地方政府对金融资源的绝对控制。在政府宏观调控政策和市场变动等因素的影响下，银行对地方政府提供的短期贷款也大大减少了，为此，地方政府被迫开辟了新的融资渠道，最有代表性的则是银行理财、信托产品、证券投资、保险投资、融资租赁、建设—移交（BT），以及私募基金、财务公司等渠道。从2013年审计报告可以发现，在河南地方政府承担的债务名单里，银行贷款为1290.48亿元、BT为589.14亿元，占57%，剩余债务比率则为43%。由此可以发现，地方债务由很多的来源方式，在对其进行分类统计和后续监管时，也存在一定的难度。

2.3过分依赖融资平台

近些年，一些地方政府为解决资金缺口，采取躲避法律规制的方式，直接或间接搭建各类融资平台来进行融资。这些融资平台通过土地抵押、项目收费、政府违规作出承诺或变相提供担保等方式，向金融机构借款，发行企业债或项目债，或者通过信托、私募基金、券商资产管理计划甚至P2P网络借贷融资等方式间接融资，筹措的资金一部分用于基础设施建设和地方经济发展，也有一部分投资工业甚至房地产等项目。从全国来看，各类融资平台公司超过1.1万家，许多地方融资平台与地方政府责权利关系不明晰，法人治理结构不完整，财务机制不健全，债务信息不透明。截至2013年6月，河南省通过融资平台举借债务比例达到18.1%，然而这其中的不确定因素仍在增加。

3　河南省地方政府债务问题的解决对策

3.1建立地方政府债务风险预警系统

地方政府债务风险预警系统是一种有效管理方法，旨在以最小的成本来达到控制风险的最大效益，基于对地方政府债务风险的定性分析，通过观察收集一系列与债务风险相关的统计数据，利用各种现代化工具和技术手段，选取评估地方政府债务风险的相关指标，建立地方政府债务风险预警模型，从而对地方政府可能或将要面临的风险进行识别，并及时向决策部门发出预警信号，从而使决策部门能够及时采取措施对风险进行调控，进而获得整体的安全保障。

3.2完善事权与财权相适应的财税体制

首先，结合我国十八届三中全会精神要求，对中央和地方责任认识清楚，将事关国家安危的权力集中到中央进行管理，将可作为地方公共服务实施执行的权力下放至地方政府，做到责任的明确划分。其次，做好中央和地方在获取财政收入方面的正确归集，中央和地方所拥有的财力应与实际执行政府政策的权力相结合，将税收收入这一政府主要收入根据需要进行比例调整，将那些与地方联系紧密税种的税收权力划归地方执行。最后，政策的执行权和财政收入的获取权应与制度相结合，做到制度化管理、制度化保护和制度化约束，以求做到严格执行，互不干涉，从而使我国地方政府债务扩张问题在财税体制等相关制度问题上得到改善。

3.3建立全面规范、公开透明的预算制度

提高地方政府交易成本低的问题，预算制度的改革很重要。建立全面规范公开透明的预算制度，要求完善现有政府预算体系，推动预算制度能够公开透明的进行，这一主要解决方案包括：一方面，应在现有政府预算体系的基础上加以完善，提高预算法治水平、透明度、完整度，解决预算分配权不统一等问题，推行预算执行法制化，收支两条线，提高预算编制完整性；另一方面，在预算公开透明的推动上应从政府信息公开，政府资产、负债应全面及时地披露，接受广大人民监督做起。例如，在政府预算制度的改革进程中推行的，政府采购采用公开招标方式就是政府支出规范化的行为。

3.4加快转变地方政府职能

现有的政绩考核体系使经济增长和财政收入增加成为重要的地方努力程度信号，地方政府将精力较多地投入生产经营领域，承担了大量经济建设职能。“建设型政府”的体制背景使地方政府由寻求经济扩张的内在冲动衍生为借贷冲动。因此，转变政府职能首要是改革和完善政绩考核体制，在政绩评价体系和考核指标的设计中，应尽量弱化与经济增长规模和速度直接挂钩的倾向，逐步强化对经济增长的质量和效应以及经济发展以外的社会发展、资源节约和环境保护的关注程度，从而有效杜绝地方官员举债的短期行为、“政绩”工程、“形象”工程等。同时，应按照公共财政的要求，以满足社会公共需要为原则，逐步由“建设型政府”向“服务型政府”转变，“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，深化经济体制改革”、“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。

3.5建立规范的地方政府举债融资体制

我国地方政府债务经长久累积而成，举债成功的基本因素就是能够获取资金，资金有来源。形成当前如此大的的债务规模，规范的地方政府举债融资体系亟待建立。首先，应在债务取得来源上加以限制，可以限制各级地方政府取得债务的权限，明确规定各级政府的负债规模上限；其次，对债务进行管理，明确债务风险，对各级地方政府偿债能力进行定期测评；最后建立限额审批制度和立法监控债务规章，实行制度化的、规范化的管理。

3.6完善地方政府债务的偿还机制

要做到及时还债，就必须完善地方政府债务的偿还机制，具体可从三方面着手：从偿债主体来看，应依法确立债权债务关系，本着“谁借债、谁偿还、谁受益”的原则，建立项目建设单位和受益单位“借、用、还”相统一，“权、责、利”相结合的债务偿还机制；同时明确债务使用和偿还责任，对盲目举债、低水平重复建设，造成损失浪费或无法按期还本付息的应追究直接责任人责任。从偿还方案来看，应优化偿债方案，建立政府债务偿还基金制度。地方政府财政部门应根据本地区的需要，统筹运用地方财力，做好偿还工作，同时要求各举债单位每年必须按债务余额的一定比例设立偿债准备金，确保偿债资金来源的稳妥和可靠。

参考文献

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中图分类号：F812.5

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（c）-116-02

基金项目：①本文系河南省政府决策研究招标课题“经济新常态下河南省地方政府债务风险防范问题研究”（2015B271）阶段性成果。