管办分离后中国职业足球改革的路径选择与机制依赖

张 兵，仇 军



管办分离后中国职业足球改革的路径选择与机制依赖

张 兵1，2，仇 军2

《中国足球改革发展总体方案》提出后，后续改革该如何有序推进，成为当下社会关注的热点话题。通过梳理职业足球联赛管办分离改革实践特质，提出打破管办一体的组织体系和运行机制，型塑符合职业足球运行规律的协会与联盟联合运营模式，需要将中国足球协会改革定位于政府与市场之间的非政府公共组织，并借由授权获得机制、联赛资产调配与转换机制、联赛管办双方协调与保障机制等改革实践，建构中国足球协会双重治理体系，形成新型协会治理机制和联赛运行体系，以维系协会和联赛的有序运行，推进中国足球健康发展。

中国足球协会；改革；路径；实践机制

中国职业足球改革议题，可以追溯至20世纪90年代早期。1993年，《国家体委关于深化体育改革的意见》明确提出了加快运动项目协会实体化步伐，建立具有中国特色的协会制的要求，强调通过协会实体化试点，使运动项目协会成为责权利相统一、全面负责本项目管理的实体，逐步形成以单项运动协会为主的运动项目管理体制。足球项目作为首批试点项目，最早开启改革步伐，并于1994年正式推出职业联赛。在1998年国家行政体制改革中，国家体委更名为国家体育总局，随之足球运动管理中心成立。此时，中国足球协会虽名义上代理着中国足球运动项目的全部事务，但其主要业务都归足球运动项目管理中心负责，“一个机构，两块牌子”问题由之产生。当然，中国职业足球管理体制上的管办不分问题的出现，是伴随职业足球俱乐部法人企业化改革推进而逐渐明晰的。因为，一旦赞助式俱乐部、合办型俱乐部变为了公司制俱乐部，遵循市场机制成为必然，而“谁经营谁管理”、“谁投资谁受益”显然就成为问题。如此，社会对于足球管理体制改革的呼声也日渐增加。

事实上，2002年出台的《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，强调了深化体育体制改革，促进运行机制转换等问题，并提出“要明确政府和社会的事权划分，实行管办分离，把不应由政府行使的职能转移给事业单位、社会团体和中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，研究制定体育行业政策和发展规划，依法加强行业管理和提供服务上来。”实践中，2004 年 2 月，中国足球协会超级联赛委员会(简称“中超委员会”)成立；2005年10月，中超联赛股份公司(简称“中超公司”)成立。然而，中超委员会在章程中明确其是在中国足球协会的领导下进行工作的；同样，中超公司也仅是中国足球协会下属的一家有限责任公司。这意味着中国足球职业联赛的管理体制看似向“管办分离”迈出了一步，“但是大权仍在中国足协手中，行政放权并未得到实现”[2]。

2008年2月，中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》中，明确了“政事分开、管办分开”是推进事业单位分类改革的重要原则和方向。而中国足球管理体制改革，则成为体育领域相关改革的试点单位，一时间中国足球管办分离呼声高涨。2012年2月，中国足球协会经过较长时间的准备，出台了《中国足球职业联赛管办分离改革方案》(试行)(简称“管办分离方案”)，拉开了中国足球管办分离改革的序幕。管办分离，顾名思义，就是职业足球的管理职能和办赛职能分开。为何要管办分离改革？因为，原有的管办不分，阻碍了中国足球特别是中国职业足球的发展。中国足球协会和足球运动项目管理中心“一班人马、两块牌子”，在职业足球联赛的实际运行中，既当“运动员”，又当“裁判员”，管办合一是联赛的主要运行机制。实践中，中国职业足球发展所需的资源始终掌握在政府手中，具体为足球运动项目管理中心所控制，而理论上具有广泛代表性与活力的社会组织——中国足球协会并没有实质性的权力。于是，在管理体制上仍然沿用行政主导方式，足球运动项目管理中心代行了中国足球协会的职能，对内作为政府行政机构存在，对外对接国际通用的协会交流。职业足球联赛运作中则形成了从管到办的一条龙组织体系和规划、决策、执行一体化的行政运行机制。从这个意义上讲，当下中国职业足球联赛管办分离改革所力图解决的问题，也即是打破这种管办一体的组织体系和运行机制。

“管办分离方案”，其实践举措，不论是成立职业联赛理事会，还是完善职业联赛监督体系，抑或是做大做强中超公司，都是在中国足球协会框架下完成的，力图还市场主体地位，并以此形成职业足球领域中管理决策和资源配置权力之分开。如前所述，这在逻辑上显然是行不通的，因为中国足球协会在自身权力缺失的背景下，是无法有效放权的。或者说，它自身是无权可放的。即便是其力图理顺国家体育总局、中国足球协会、职业联赛理事会、中超公司四级管理层次的关系，但在缺乏明显而有效的上层体制改革依托下，也是无法有效达成的。因为，上述问题的有效解决首先涉及对原有职业足球领域权力的收回与重新分配。或者说，首先要收回中国足球运动项目管理中心的权力，然后再寻找适当权力主体进行权力重新分配。由此可以看出，《中国足球改革发展总体方案》(下简称“足改方案”)及随后的《中国足球协会调整改革方案》恰恰是中国职业足球联赛管办分离的有效实践政策。

“足改方案”重新调整中国足球协会的职能定位和归属，将其定义为社团法人，更关键的，是对其进行了去行政化的处理，撤销足球运动项目管理中心，实现中国足球协会与国家体育总局脱钩。这意味着，原有的职业足球联赛权利机构不存在了，其权力自然被收回了，而后这种权力再重新派发下来，其中主体部分分别给了中国足球协会和职业联赛理事会。如此一来，职业足球联赛的管办分离改革的焦点就在于中国足球协会和职业联赛理事会关系之中，这也印证了2012年中国足球协会推出“管办分离方案”的正当性。现实中，随着《中国足球协会调整改革方案》的出台，特别是2016年2月国家体育总局足球运动项目管理中心实质性撤销，以适应项目发展需要，提升足球管理专业化水平的管办分离改革已取得阶段性成果。

诚然，管办分离后，如何进一步落实《中国足球改革总体方案》，实现《中国足球中长期发展规划(2016-2050年)》，仍有许多工作要做。有学者认为，管办分离是“体制组织化再造之起点”，其中，“足协去行政化，回归社团法人的属性”，是一个“为体育改革也为社会组织改革树立新的标杆”的过程[4]；还有学者研究指出，在《中国足球改革总体方案》颁布一周年后，当下中国足球面临着一系列问题，如我国足球需要什么样的法人治理结构？中国足球协会的性质所在？推动中国足球发展的各主体间关系如何处理？如此意味着，接下来的工作应更多集中于中国足球协会的调整优化上[10]。事实上，这恰恰与中国足球改革组织运营思路相一致。国家体育总局副局长蔡振华在足球改革工作会议新闻发布会上指出：“整个足球改革方案的实施，组建新的中国足球协会是龙头。只有把足协改革到位，才能带动改革工作步入良性的轨道。”那么，管办分离后中国足球协会该如何具体定位？又该如何改？相关研究显然对后续中国职业足球发展具有极其重要的现实意义。

1 管办分离后中国职业足球联赛办赛模式与中国足球协会的定位判识

从办赛功能上看，当前国际上职业足球主要存在以下几种办赛样式。第一种是足协独立运营模式，即职业足球联赛由足协进行组织运营，同时，足协遵从法律法规约束对职业足球联赛及俱乐部进行监管，从某种意义上讲，这是一种管办合一模式，现在的韩国K联赛大体上就是遵从这种模式。第二种模式是足协与职业联盟联合运营模式，如英超、意甲等欧洲的多数联赛即采用这种模式。这种模式是足协管理体制“脱胎”转型的产物，由具有独立法人资格的民间社团组织(职业足球联盟)进行联赛的运营管理，并为俱乐部服务，各俱乐部是联盟的股东，而足协具有职业联盟的监管权力和部分收益权。第三种模式是职业联盟运营模式，即类似于北美职业联盟的样式，由完全自治的社会法人主体来进行职业足球联盟的组织运营工作，联盟与足协关系是松散的，政府乃至足协主要是以法规制度的建立者与维护者角色存在，现在的美国足球大联盟、日本J联赛都采取这种模式。从现实情况看，职业联盟运营模式具有完全商业化的优势，需要强大的市场支持和成熟的市场经济制度支撑。当然，上述模式的产生更多是基于各国不同的经济社会文化背景，是切合各国现实情况的理性博弈选择结果，理论上没有对错之分，只有适合与否之别。

我国职业足球改革实践，按照“足改方案”规定，中国足球协会是“具有公益性和广泛代表性、专业性、权威性的全国足球运动领域的社团法人”，“主要负责团结联系全国足球力量，推广足球运动，培养足球人才，制定行业标准，发展完善职业联赛体系，建设管理国家足球队”。而职业联赛理事会同样“具有独立社团法人资格”，“负责组织和管理职业联赛”。“中国足球协会从基本政策制度、俱乐部准入审查、纪律和仲裁、重大事项决定等方面对理事会进行监管，派代表到理事会任职。”同时，“理事会派代表到中国足球协会任职，参与有关问题的讨论和决策”[11]。如此来看，职业足球联赛未来是以中国足球协会为管理主体，而职业联赛理事会为组织运行主体，即前者是管，后者是办，由此实现管办分离。管办分离方案还明确了中国足球协会的职能，主要负责对“职业联赛理事会的规划、体制框架、运行机制、制度规范、商务运行、赛事安全、规定执行(包括注册、运动员身份与转会等规定)”进行监管，以及对俱乐部的准入条件进行审查、批准及监管；而职业联赛理事会作为联赛运营主体，全面负责“职业联赛发展规划、联赛运行管理、商务开发方案，处理职业联赛日常办赛事务，对办赛中的重大事项作出决策”[13]。需要指出的是，“足改方案”中提出的职业联赛理事会，作为在民政部注册成立的职业联赛管理运营机构，实质上具有职业联盟性质，是一个体现俱乐部主体地位、全面负责中国足球协会属下各级联赛运营的独立主体。由是观之，我国职业足球改革显然是选择了第二种模式，即足协与职业联盟联合运营模式。

确定了我国职业足球联赛改革趋向上的足协与职业联盟联合运营模式，随之而来的就需要明确，在职业足球发展中中国足球协会具体应该如何定位？或者说，“足改方案”要求的中国足球协会的具体职能应体现于何处？事实上，《中国足球协会章程》(2015)已然明确，“中国足球协会是中华人民共和国从事足球运动的组织自愿结成的全国性、非营利性、体育类社团法人”；“接受国家体育总局和民政部的业务指导与监督管理，遵守中华全国体育总会与中国奥委会的章程及有关规定”；“中国足球协会作为独立法人,遵守中华人民共和国宪法、法律、法规和国家政策,依法自主开展活动”[12]。可以发现：1)非营利性是中国足球协会的基本定位，这也就意味着中国足球协会跳出市场主体的定位是中国足球协会应当注意的问题；2)中国足球协会是接受国家体育总局和民政部双重监管的依法自主运营的社会组织，具有自我内部规划、决策、治理运行体系，是区别于政府行政机构的、以社会为本位的带有公益性的组织。如此，如果沿用当前关于政府-社会组织-市场的社会运行架构，中国足球协会显然是政府与市场之间的非政府公共组织，是“独立或相对独立于政府主体与市场主体，为政府干预市场、市场影响政府和市场主体之间相互联系起中介作用的主体”[9]。作为政府与市场的中介性组织，中国足球协会在职业足球运作中，必然具有一般社会中介组织的功能，即传递信息、促进交易、维护权益、协调管理的功能。

在具体实践中，如果沿用“政府-社会组织-市场”三维框架，中国足球协会的功能主要显现在以下几个方面：1)在宏观领域，中国足球协会不仅发挥辅助政府行政机构进行职业联赛监管作用，而且，承担着政府购买公共服务对象的角色。对于前者而言，中国足球协会要承担为国家足球相关领域发展规划信息收集、规范执行效果反馈以及对微观领域的监管职能，这些职能的承担需要政府行政授权，而现实行使原本该是政府的职能，也赋予中国足球协会以准行政机关性质，代理着引领足球领域国家事业发展的任务。正是因为这一性质的存在，使其具备购买公共服务的合法性。2)在中观领域，中国足球协会是运作主体，不仅具有决策权、执行权，还具有监管权。从职业足球发展规划审定，到职业俱乐部资格审查，再到职业联赛理事会监管，都是中国足球协会的职能所在。3)在微观领域，由于中国足球协会的非营利性，自然剥离其市场主体地位，将相关权利让渡于职业联赛理事会等市场主体，而自身退居职业联赛管理关系中的治理主体角色。在这样的关系之下，中国足球协会与职业联赛理事会及相关俱乐部形成一个相对独立的自治系统，实现行业自治。那么，维系这种行业自治体系，该具有什么样的治理结构？

2 管办分离后中国职业足球联赛的治理结构解析

原中国足球协会在行政体系框架内，具有明显官办协会的性质，协会的生存对政府具有较大的依赖，内部机构设置、人事、财务诸多方面都是由国家体育总局所决定的。而一旦中国足球协会去行政化，成为具有自主权的社会组织，则意味着相关行政约束消失，在法律、法规约束的范畴内，中国足球协会可以保持组织的独立性，自主运作、自主管理。这也意味着，中国足球协会必须拥有相应的独立管理权力和自治管理体系。一方面，用以维系协会的有序运作；另一方面，又作为管理主体在职业联赛的中、微观维度存在，以维系行业自治。

在现代治理理论中，决策权、执行权、监督权三权适度分离且有效协调的制度设置是社会组织内部治理体系构建的核心所在。作为带有社会本位色彩的中国足球协会，其治理结构架设应遵循社会组织治理体系的一般要求，即采用法人治理结构。因为，这种结构可以有效结合公营和私营的长处，在降低成本的同时，强化社会监督，增加了风险防范机制，不仅有助于职业足球联赛应对政府不当干预与管制，还有利于防御经营活动中市场失灵风险与市场负外部性。当然，法理上，中国足球协会首先要联系相关会员单位，进行组织授权。这个权授给谁？从《中国足球协会章程》可以清晰看出，这个权授给了会员大会，并以执委会为行使权力的执行机构；监督权则由一系列法律条款为依托进行自我监管，同时作为一个社会团体接受上级主管机关的监管。在职业联赛方面也形成了一个治理体系，通过授权组建具有独立社团法人资格的职业联赛理事会，让其代理职业联赛的举办、具体经营实践的管理及运营过程的监督，即该理事会具有职业足球联赛发展规划的制定、联赛经营决策权以及具体事务的处置监督权。其次，为了提高理事会的经营管理效率，理事会授权成立专门的专业性管理团队，行使职业足球联赛具体经营管理，负责职业联赛运营日常管理工作，即联赛运营团队，当然，该机构必然是企业导向的。此外，还要成立专门的监管机构。该监管机构不仅需对理事会负责，还需对中国足球协会、对体育行政部门甚至是社会需求负责，因此，监管机构在构成上需要强调广泛性和代表性。

基于上述分析可以看出，中国足球协会的治理结构本身也是中国足球协会管理、运营体系的一部分，并明显区别于职业联赛治理体系，前者是社会组织性质的治理体系，后者则是经济组织性质的治理体系，两者是不可以混淆的。对于职业联赛具体运营机构而言，需要对职业联赛理事会负责而非对中国足球协会负责，更不是对国家体育总局等行政部门负责，这是需要特别强调和重视的。

上述分析的意义还在于对中国足球协会的会员资格问题的明晰上。作为互益性、会员制的社团法人组织，中国足球协会会员需要具备什么样的资格？《中国足球协会章程》明确规定了7类组织具备会员资格，可以申请入会。问题是，作为足球领域最为活跃的分子，职业足球俱乐部是否应该具有会员资格？如果不具有，那么它们靠什么来维系自身利益？事实上，这个问题在职业联赛管办分离之前就是一个重大议题。因为原有职业联赛由中国足球协会管办，而俱乐部是利益的直接相关者，相当于一个行业的企业，一旦行业的企业没有话语权，则意味着这种经营回到了计划经济时代，俱乐部的经营及其利益被中国足球协会侵蚀带有逻辑上的可能性。而现在的问题是管办分离后，职业足球联赛已经不再由中国足球协会来办了，中国足球协会仅是一个管理机构，而真正举办、组织、运营的实体是职业足球理事会。在此情况下，职业足球俱乐部只要拥有理事会的投票权或者决策权就可以了，因为这样就可以保证理事会代表俱乐部的利益。从另一个方面看，如果作为市场经营企业组织的俱乐部具有了中国足球协会的会员资格，具有了会员大会的投票权，则可能会催生另一类问题，即中国足球协会在发展规划、政策举措等方面往往会受到这些市场经营实体的影响，偏离了行业监管的角色，从而影响其正当性。从这个意义上讲，职业足球俱乐部不具备会员资格是妥当的、合法合理的。当然，足球联赛组织(职业联赛理事会)具备中国足球协会会员资格已然在《中国足球协会章程》中得到应有的体现。

类似的问题是：中国足球协会在职业联赛理事会中的权益该如何保障。在中国职业足球联赛20余年的运作中，中国足球协会始终占有较大的市场份额。36%的市场份额再加上“三分之二”的事项决策制度，中国足球协会较大市场份额的存在是否会影响其他股东利益，进而影响职业联赛理事会乃至职业足球联赛的正常发展？事实上，这种中国足球协会占有较大市场份额和“三分之二”的事项决策的制度设计是特定背景下的产物。管办分离改革之后，中国足球协会退居幕后，担当联赛的服务者和监管者，而联赛具体由职业足球理事会承担，于是，问题的解决只要设置好职业联盟理事会即可。而且，按照市场运行规律，大股东具有市场发展决策权的较大份额，同时要确保所有股东的利益，这是经济运行的法则，也是经济法的支持所在。现实中更为关键的是，大股东所有的权力是市场决定性权力，如此设计在逻辑上就必然带有事物发展的应然性。当然，接下来如何进行制度设计成为关键。具体来说，就是规范和细化联盟理事会决策、执行环节的股东权力，按照股东构成投票还是按照市场份额来投票是需要细致考虑的议题。

3 管办分离后中国职业足球改革的实践机制辨析

一个理想化的理论设计，需要实践的检验。管办分离改革，理论上已然为中国职业足球的发展设计了良好的运行机制和治理体系，接下来就是如何实践的问题。面向现实，我们会发现，依靠政府主动转型改革产生的中国职业足球联赛乃至中国足球协会都存在这样和那样根深蒂固的惯习，需要在实践中进行系统解决，如资产的重新认证、组织协调与保障机制重建、制度体系优化等。

3.1 中国足球协会的授权获得机制辨析

“足改方案”已然明确，“中国足球协会是……全国性的非营利性社会团体法人”。这也意味着，中国足球协会自身非营利性组织的定性也就排除了其作为市场主体直接参与职业联赛运作的可能性，而相关市场运作活动也顺应地由职业联赛理事会及职业俱乐部来承担。但问题是，为何一个行业经营性组织会自觉接受一个第三方的社会组织约束呢？而且这个第三方组织还是原有改革的直接对象。

理论上，行业协会权力来源“主要包括私权利让渡的社会化，公权力授权的社会化，法律的认可等”[8]。而从行业协会形成角度讲，一般认为存在3种路径：1)企业自主形成路径，是市场主体面临复杂的市场环境，自序的将部分权利让渡于代理机构，其逻辑上带有明显的“经济人”假设规定性，是成本节约化运作的结果；2)政府主导推进路径，是政府基于对行业管理便利而设置的，是行政主导机制下的社会节约化产物；3)政府与市场合力推进路径，在政府与市场博弈出现的“第三条道路”，其走向是综合治理。

以此对照，原有体育管理体制下的原中国足球协会显然属于政府主导推进的路径范畴，协会的权力源自政府赋权实践，且更多承担代理政府管理行业的职责。所谓管办不分、政企合一也是在这种背景下产生的。管办分离改革实践的本质，就是消除源自政府行政授权的管办合一体制，打破原有关系结构中的领导与被领导式上下级关系，重塑新型合作伙伴关系或者说授权——合作伙伴关系。当然，这还涉及一个前提，即政府自身的职能转换——从管制到服务，由此才会有对协会管理方式实践的改革。政府职能的转换，必然带动行业协会职能的转换，从原有的执行机构设置转变为行业专管机构，进而，就出现了原有依靠政府赋权的中国足球协会如何实现自身的合法性问题。如此来看，中国足球协会显然无法像改革前那样依赖政府赋权获得，而需要走“第三条道路”——依赖政府和市场的合理推进获得赋权。进一步讲，在体制改革背景下，首要明确的是，中国足球协会何以能够获得市场主体“信任”的问题。事实上，在经济学范式下，市场主体基于理性判断以利润最大化为目标进行市场行为选择，自由市场的出现就是基于这种选择的结果。同样，企业组织的出现也是节约成本从而实现自身利润最大化的选择，这是科斯经典研究《企业的性质》所证实的观点。按照科斯的观点，市场与企业组织都是一种追求效率的市场机制要素，不同的是，前者依赖市场价格和竞争博弈配置资源，后者则依赖行政机制来实现。之所以后者有存在的价值，是因为市场机制的资源配置实践中存在交易成本，当市场机制的交易成本大于成立企业组织的行政成本时，成立一个企业组织显然是高效的，理性的经济人自然会选择这样的组织架构。依此，在职业足球联赛运行中，只要探讨成立一个中间组织的费用是否高于联盟自身运作的交易成本即可。

职业体育作为一种特殊的竞技体育市场化运作样式，具有较高的资产专用性，从运动员的培养到球场和俱乐部建设，都存在大量的埋没成本。制度经济学的研究业已证实了，“资产的专用化程度越高”，则意味着“市场的交易费用越高”，此时组织化运作往往是有效率的[6]。当前，我国职业足球联赛尚待完善是一个基本事实，其中不仅包括职业体育俱乐部、职业联盟建设问题，还包括政府与市场关系尚待明确等议题。在此状况下，职业足球市场运行主体在市场运营中不仅需要面对职业体育特质中的资产高专用性带来的高交易成本，还要应对与政府沟通、与赞助商协作等高市场风险(往往也伴生高交易费用)，因此，通过将部分权益移交转而借助行业协会，以减少交易费用，显然是节约成本的。而且，在管办分离背景下，中国足球协会已经被定位于作为联系政府与市场之间的中介组织存在的规定性，这也有利于这一选择机制的实质性落实。在社会主义法治社会和国家推进治理现代化背景下，只要中国足球协会能够牢固把握其自身定位，有效发挥其联系政府与市场的中介作用和保障市场有序运行的治理协调作用，必然会获得市场主体的广泛赋权。

3.2 职业足球联赛的资产调配与转换机制解析

管办分离改革，从逻辑上讲，就是一种赋权实践。明确了社会市场主体的赋权机制后，接下来作为社会中间组织的中国足球协会又该如何获得政府的赋权？管办分离后，政府向协会赋权不能重蹈以往简单的委托-代理模式，而应是在新型治理模式下，政府权力和协会权力的重新调整和优化。这种赋权不仅涉及政府与协会之间的权力关系，还涉及协会与其代表的社会之间的权力分配。其中，很重要的是资产所有权和财务权问题，即管办分离后的资产和财务如何分离问题。新组建的中国足球协会应执行民间非营利组织会计制度，单独建账、独立核算，实行独立财务管理，并定时向社会公开。原有国有资产处置问题，由于中国足球协会的非营利性特质及其作为政府购买公共服务的供给对象角色，可以按照《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》要求，以费随事转的原则由政府购买公共服务的方式，将原有国有资产的所有权以委托方式划归给中国足球协会，以服务中国足球发展，培育后备人才，满足社会大众需求。原有资产的使用权则应与所有权相分离，按照改革方案要求由职业联赛理事会代为经营，从而实现所有权与经营权的分离。

需要说明的是，中国足球协会非营利性的社会组织定位，并不是说中国足球协会就不可以盈利，实质上，这是强调中国足球协会的运营目标不是以盈利为目的，而是专注于中国足球运动的发展，提供相关社会服务，满足社会大众足球需求。因为，非营利性所强调的是盈利性收益如何使用问题，而非盈利本身。事实上，从职业联赛发展来看，投资主体的多元化必然是现实的问题，作为商业资本，其投资职业足球的目的必然是以盈利为目标，背离盈利性去谈让社会资本投资职业足球，那是极其不负责任也不现实的议题。另一方面，即原有国有资产，其代理人的非营利性，强调的是这些资本的盈利分红是以公益性事业发展为目标，而不是像社会资本那样进入个人或公司的“腰包”，如用于足球运动的推广，用于教练员、裁判员、青少年球员的培养等，这些显然是合理的。从这个意义上讲，有关职业足球联赛中国有资产和社会资本(俱乐部)所持股份比例问题，还涉及到中国足球发展的公益性问题，这不是简单的比例问题，而是中国足球公益性的一个重要尺度，36%也好，50%也罢，其实所能代表的是职业足球联赛股东收益资产的用途比例，36%则意味着职业联赛收益的36%用于了公益性的足球发展事业，而其余64%则进入各俱乐部投资人“口袋”。如果是这样，在我国足球发展水平不高却又怀着崇高理想追求的背景下，36%的比例似乎不高。

此外，需要重视的问题是如何对中国足球协会所代理的国有资产进行监管，策略上进行两次委托管理是必要的。一是，在中国足球协会内部设立专门的管理机构，明确代理人职责，由代理人进行监管；二是，在中国足球协会业务主管部门，如国家体育总局或民政部委托专门的机构(甚至是第三方机构，如会计师事务所)进行资产监管。同时，在资产监管上要健全规范的制度化体系，如财务管理制度、资产责任追究制度等，依法依规进行监管。

3.3 管办分离后职业足球联赛管办双方协调与保障机制建构思路辨析

理论上讲，任何治理体系的形成都离不开一系列相应的规则设置。中国足球协会内部治理结构的形成也需要“制定(设计)该行业规则并且通过自我设计的惩罚规则来强制实施这些规则”[5]，并以此来保障和维护中国足球协会信息调查权、监督指导权、许可批准权、认证权以及标准制定权等相关权力，同时遵守法律法规要求，履行其自身信息公开、社会责任及维护市场秩序义务。同样，在职业联赛理事会层面也应如此。从职业足球有序运行角度看，中国足球协会和职业联赛理事会作为管办双方，需要有效协调，唯有如此，才能实现我国职业足球联赛的良性发展。于是，这两个部门如何联系协作，又需要什么样的机制联系协作，就成为需要研究的议题。

上述问题在“足改方案”和管办分离方案中都有所体现，交叉任职和联席会议制度是两方案给出的举措。当然，需要指出的是，不论是交叉任职，还是联席会议制度，都带有明显的组织约束痕迹，并在行政主导体制下效用突出。现在的问题是，管办分离后，中国足球协会和职业联赛理事会都褪去了行政色彩，变成了社团组织，在这样的情形下，如何形成组织约束力就成为需要考虑的议题。同时，双方交叉任职在实践中又各自具有多大的决策权，也是值得思考的问题。西方采用足协与职业联盟合作运营的联赛(如英超)中，往往采取足协控制“金股”(优先股，preferred stock)的方式实现两者协同，即足协不过问联盟具体经营活动，但是其有一票否决权。也有学者提议，中国职业足球联赛可以借鉴西方的模式，采用股权置换的方式来实现二者的协调[3]。从逻辑上看，该思路带有可行性，但中国相关法律(《中华人民共和国公司法》)中缺乏“金股”明确规定条款的现实，又决定其可行性不足。当前，中国足协代理的国有资产是联赛最大的股东(占比36%)，大股东具有较大的投票权和决策权这是《中华人民共和国公司法》的基本规定，也正因为如此，中国足球协会一家独大的局面影响其他投资人(主要是职业体育俱乐部投资人)的利益广受诟病。解决这一问题，约束大股东的决策权，或者进行其他制衡制度设置，应当成为理论上的选择路径。但是，前者显然与《中华人民共和国公司法》相违背，是行不通的。于是，制定制衡制度设置也就成了解决问题的关键所在。

制衡，从理论上看，就是合理界定各相关利益主体关系，以维系和保障各方利益平衡的实践。制衡路径无非只有以下几种选择：其一是“疏”，其二为“堵”，其三则为“疏”、“堵”结合。所谓“疏”，就是引导和激励各种权利主体遵循权力规则，有道德的进行实践，“疏”的力量可能是经济的，也可以是政治的，还可以是道德声誉方面的。而“堵”，则强调对权力的约束，不给权力出轨以空间和可能，其力量必然带有强制性，源于法律和规章制度。实践证明，任何权力的制衡仅仅依靠“堵”是“堵”不住的。同样，单单是“疏”，也是无法有效解决问题的。取得良好效果的制衡，往往都是两者的结合。如此，从促进中国足球发展，特别是服务于职业足球良好市场秩序角度出发，协调中国足球协会和职业联赛理事会之间关系，需要多方案、多路径的共同实施，方能取得良好效果。当然，在当前中国足球改革步入“深水区”的关键阶段，制衡设置主体上还应强调建构性为主、以“堵”为主的原则。具体举措有三：

其一，建立权责对等的机构运行体系。制衡中国足球协会在职业联赛理事会的话语权过重，从交叉任职的思路出发，可以设置职业联赛理事会在中国足球协会会员大会及其执委会中的对等话语权，即按照现有的中国职业足球联赛股份设置，对等中国足球协会拥有了职业联赛理事会的36%话语权，在中国足球协会及其执委会中给予职业联赛理事会同样的过1/3的决策话语权。如此，两者在各自重大事项的决策、执行和监督中就会形成权责对等的制衡力量，中国足球协会制约职业联赛理事会的同时，职业联赛理事会也制约中国足球协会，形成良性互动局面。

其二，建立健全各自运行机制。通过修订章程，重构中国足球协会和职业联赛理事会的激励机制、动力机制和信息机制，建立符合各自规范的工作制度体系；明确中国足球协会与职业联赛理事会之间服务与被服务关系，完善互相监督机制。按照现代社会组织要求，在中国足球协会和职业联赛理事会之间互派监事。当然，需要明确的是，互派的监事应遵循不在所监管组织获取酬薪与福利为原则。

其三，搭建强制性第三方协调监督机制。当前，可以充分利用国务院足球改革发展部际联席会议平台，加强对双方的协调与监管。同时，积极培育社会第三方协调和监督力量，如筹建球员工会，壮大球员群体的协调和监督力量，培育其作为第三方全面参与中国足球协会与职业联赛理事会的利益博弈实践，在维系自身利益的同时勾连和约束两者的行为。

3.4 管办分离后职业足球联赛改革实践中的机制依赖辨析

任何改革都伴随着阵痛，都面临着一个协调与磨合的时期。中国职业足球联赛管办分离改革亦是如此。问题是，在这样一个从权力回收再到权力重新授予的转型阶段，如何保障各方利益不受侵犯，又如何协调各方力量，流畅、平和地推进管办分离改革的实施，从而使中国足球改革的愿景收到事半功倍的效果，就成为一个需要讨论的问题，这一问题实际上也就是管办分离改革实践中的机制依赖问题。

事实上，我国职业体育管办分离改革，不仅是中国足球的行政管理机制以及中国足球协会治理方式的改革，也不仅是相关运行制度的变革重构，而是中国职业体育文化的发展重塑。中国足球从“举国体制”而来，其后又经历了长时间依赖政府的发展历程，旧有的社会惯习、社会契约早已根深蒂固于职业体育运行实践中，规范也好，信任关系也罢，如何从政府依赖的组织体系和文化传统中剥茧显现，显然是问题的关键。解决这一问题，需要打破传统，破除惯习，形成新的与市场机制主体地位相契合的足球文化。事实上，对于这种隐性的“社会黏附”的去旧创新，不仅是政府管理体制机制上的优化或市场机制的重塑这么简单，因为它要改变的是人们的习惯，人们司空见惯的做法，人们已经普遍接受的东西，更重要的是需要从人这一最基本的环节入手。

对于一个转型国家而言，职业体育的发展，在市场秩序尚未完全形成或者市场机制没有真正发挥功效时，政府就完全退出，会形成政府与市场两者都不在场的状态，这样一种状态必然是一种混乱状态。填充这一缺失状态，扭转混沌局面，作为描述“政府与公民、民主与信任等之间关系的新范式”[14]，社会资本无疑是值得重视的议题。因为，社会资本可以“增进社会信任、团结与合作”[1]，是“经济发展以及有效的政府的前提条件”[7]。事实上，当前中国职业足球联赛管办分离改革，抑或中国职业足球治理体系改革，都是在政府体制创新的背景下展开的，实质上是一种政府与社会、市场之间互动方式调整的过程，这种互动与调整蕴含于社会关系变迁实践中，自然无法脱离社会资本力量的显现。而且，从宏观上看，在管办不分背景下的中国职业足球联赛，对于职业足球俱乐部而言，中国足球协会及其背后的运动项目管理中心，恰恰具有企业社会资本的性质，而当前的改革是打破这种格局，使得职业足球俱乐部从政府依赖文化向社会依赖文化和文化自觉方向转向。由此，培育社会资本，不仅是撬动中国职业足球联赛管办分离改革的有效砝码，也是中国职业足球联赛后续发展需重点培育的内容所在，值得进一步研究与关注。

4 结语

遵循中国管理体制社会化发展趋向，中国职业足球联赛管办分离进入实质性推进阶段。重塑中国足球发展中的政府、市场及社会之关系，重构新型的协会治理机制和联赛运行机制，趋利避害，推进中国足球有序发展是其根本目标。然而，面对发展走向的“豁然开朗”与面临改革的“阵痛”一样，需要冷静的处置和细致的斟酌应对，如何以最小的代价和风险获取最大的成效，还有许多问题尚待研究与解决。

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Route Choice and Mechanism Dependence of the China's Professional Football Reform after Separation of Operation from Administration

ZHANG Bing1，2，QIU Jun2

After “General Planning on the Reform and Development of Chinese Football” is issued,how to orderly carry forward the follow-up reform has become the current hot topic of social concern.By analyzing the professional football league separating administrative reform practice characteristics,this paper found out that breaking the organizational system and operational mechanism which was the integration of management and running,shaping the mode with associations and alliances joint operation which was in line with the professional football governing laws,the Chinese Football Association reform targeted may be the non-governmental public organizations between government and the market.And we must form the new association governance mechanisms and league run system,in order to maintain the orderly operation of associations and leagues,and promote the healthy development of Chinese football,by some important reform as:the obtaining authorization mechanism of Chinese Football Association,the deployment and conversion mechanism of league asset,the bilateral coordination and safeguard mechanism of league management office.

ChineseFootballAssociation;reform;route;practicalmechanism

1000-677X(2016)10-0003-07

10.16469/j.css.201610001

2016-06-01；

2016-09-12

国家哲学社会科学基金资助项目(14BTY033)。

张兵(1978-)，男，江苏连云港人，副教授，博士，硕士研究生导师，主要研究方向为职业体育及体育经济社会问题，E-mail:zhangbing2001@sina.com；仇军(1955-)，男，江苏盐城人，教授，博士，博士研究生导师，主要研究方向为体育人文社会学。

1.盐城师范学院 体育学院，江苏 盐城 224002；2.清华大学 体育学博士后流动站，北京100084 1.Yancheng Teachers College,Yancheng 224002,China；2.Tsinghua University，Beijing 100084，China.

G80-05

A