论构建经济与生态效益共赢的自然资源使用制度

祁雪瑞，张书占

(1.河南省社会科学院 法学研究所，郑州 450002；2.河南舒展律师事务所,郑州 450052)

论构建经济与生态效益共赢的自然资源使用制度

祁雪瑞1，张书占2

(1.河南省社会科学院 法学研究所，郑州 450002；2.河南舒展律师事务所,郑州 450052)

构建经济与生态效益协调一致的统一制度体系，包括完善自然资源立法体系、自然资源法律生态化、制定自然资源基本法、完善自然资源单行法和平衡配置法律规范五个方面。制度构建的基本原则有：私法本位原则，生态效益激励原则，保护优先与合理利用相结合原则，尊重公民环境权原则，强化政府生态责任原则，行政权力与民事权利分离原则，公益与私益平衡原则，合理规划原则，自然资源产权化与有偿使用原则，开源与节约并重原则，系统性原则，促进自然资源有效流转原则。

自然资源；生态效益；共赢；制度；原则

中国是以公有制为基础的国家，而自然资源领域的公有化程度最高，几乎所有大宗、优质、稀缺、重要的自然资源都被宪法规定为国家所有。在这样的大背景下，自然资源的利用制度，就主要表现为非所有人的使用权制度。环境资源使用的外部性，需要通过恰当的制度设计兼顾各相关方的利益，调动各个方面保护资源的积极性。

一、构建经济效益与生态效益协调一致的统一制度体系

自1984年《森林法》首次颁布以来，我国制定了一大批自然资源法律，国务院更是制定了近百部行政法规，还有几百部地方性法规，几百部部委规章，十余个国际条约，自然资源法律体系已经基本形成。然而，在立法理念方面，并没有真正反映出自然资源保护的要求，没有真正尊重和体现自然生态规律。为解决现行制度的分立散碎、各自为政、主题错位、权责不明等问题，需要在立法领域重整旗鼓，以两种效益协调一致为目标，构建出生态友好、公平公正的资源利用权利制度。

(一)合理选用自然资源立法模式

学者对于自然资源立法模式的主张主要有7种:“单行法修改模式、环境保护法模式、国土资源法模式、自然资源基本法模式、法典编纂模式、通则模式、管理组织法模式。”[1]其中，通则模式认为，应先制定一个纲领性的综合规定，慢慢再扩展细化;基本法模式认为，应当一步到位制定自然资源基本法，把原则规定和具体制度设计相结合。具体应选择哪种模式，还需要深入论证。

(二)自然资源法律生态化

法律生态化，是生态文明理念在法律制度建设中的呈现，而生态文明理念是人与自然的和谐共处。我国现行立法模式是大环保模式，在环境污染防治中包含了自然资源保护，统一规定在环境保护法中，这样就造成了自然资源保护的地位附属性，也由此造成了其法律实现的弱势状况，反映了立法者的哲学指导思想仍然是自然资源隶属于宏观经济。事实上，自然资源法和环境保护法存在诸多不同，在客体范围、立法目标等方面都存在较大差异，二者应该并立而不是一方附属于另一方。应构建自然资源基本法，着重生态效益的实现；要提升立法理念，把和谐共存的生态文明作为自然资源立法的灵魂;要合理配置规范内容，增加权利性规范、程序性规范和可操性规定，完善促进资源优化配置和提高生态系统综合保护能力方面的规范。

(三)制定自然资源基本法

我国各单行资源法主要由相对应的资源行政管理部门负责起草，而且大多数情况下被立法机关全盘接收，不予修改。这种“法群状态”下的单行法，由于立法者各自为政，本位主义，缺乏统一的立法指导思想，技术标准参差不齐，无法协调统一，常常异化为维护部门利益的工具，法律冲突、法规打架给司法造成了困惑与混乱。比如基于土地利用的权利，分别规定为承包经营权、宅基地使用权等，没有综合规定为土地使用权，这样分散的规定造成权能界限不清和使用纠纷，也增加了土地利用的行政成本。因此，制定统一于生态效益引导并协调各方利益的自然资源基本法就成为必然。

建议制定《自然资源法通则》，对立法理念、基本原则、管理体制等内容进行规定，以统筹自然资源单行法。建议制定《资源调控法》，对资源宏观调控的原则、主体、决策、监督等行为统一规定，促进资源的优化配置，提高资源利用效率。

(三)完善自然资源单行法

首先是对法律真空的填补，如资源安全领域，资源综合利用领域等。缺乏有效的单行法引导资源保护和生态效益追求的领域还有，基础性资源领域，重要的战略性资源领域如石油、天然气等重要能源领域。

其次自然资源分级分类作非破坏性利用的规定也不完善，如海洋资源和湿地资源的利用，在许多方面还缺乏应有的规定。

另外，还需要协调统一自然资源单行法的宗旨、原则以及具体规范。由于缺失基本法的统领，法律的整合效应无法发挥作用，自然资源单行法之间不仅存在调整对象交叉，还有法律位次混乱、规范内容重复等现象。更为严重的是，资源管理部门的部门利益倾向被立法固定，导致资源执法怪相，遇到权力争夺、遇到问题推诿等情况不断发生。应对现行自然资源法进行准确归类，对重要战略能源领域制定必要的资源单行法，比如制定《石油法》等急需的法律，同时应适时修改已有的单行法，使其符合生态环境友好的要求。

(五)平衡配置法律规范

立法是权、责、利的协调统一，所谓立法协调，实际上就是立法平衡的艺术。在理论法学中，法律规范依据不同的标准，可以进行不同的分类，在同一部法律中，需要注意各个种类的规范平衡配置，只有各种法律规范平衡存在，共同作用，才能保障法律的顺利实现。

现行自然资源法律规范种类出现明显失衡的现象，具体而言，存在以下五种不平衡情况:第一，重公法规范、轻私法规范。立法者对调整对象的双重性认识不清，又由于管制型经济模式的行政立法惯性，导致过于侧重依靠公法对管理关系进行规范，而忽略了依靠私法对产权关系及交易关系进行调整，这种立法偏颇，打击了除国家以外的其他主体的积极性，不利于自然资源的合理利用。第二，原则性规范偏多，具体性规范不足。不少条文仍然停留在宣言的层面上，如大量存在“国家依靠”“国家支持”“国家保障”等表述，而缺乏相应的具体规定和保障措施，可操作性明显不足。“立法宜粗不宜细”是新中国一贯的立法习惯，这样做的直接后果，是给予了执法和司法较大的自由裁量权，并催生了阵容强大的司法解释。在现今的权利本位的时代，这样的立法习惯越来越难以回应法律关系协调的要求。第三，强调单一资源的开发管理，忽视生态系统的综合保护。制定法律只针对自然环境中的某一特定要素，对其它相关自然要素完全忽视，只见树木不见森林。比如《矿产资源法》，其法律规范对矿产资源开采造成的生态环境破坏基本无所顾及，只对开发利用本身加以规范，这种对资源利用行为外部性装聋作哑的立法，导致砍林伤水，引水伤树等一系列生态环境破坏现象。第四，对自然资源的综合利用规定不足。很多关于综合利用的优惠政策得不到贯彻落实，相关规定不系统，普遍缺乏法律实施的保障条件，造成法律执行困难。第五，对资源安全的重视不够。这里所谓的安全，特指量的充裕度，指特定的时间内，有限的经济技术条件下，满足某一区域生存和发展需要的资源供应稳定性和持续性。[2]当代法律思想正在向着生态主义的方向演进，法律观念正面临生态本位的更新，法律重心正向着保障环境权移转，这是不可逆转的文明发展趋势。资源安全的制度建构，应注重生态伦理价值和生态综合效益，人与自然的生态秩序将成为资源法新的价值取向。[1]

二、达至经济效益与生态效益双赢的原则要求

围绕如何减少负外部性，西方学者主要有三种观点：福利经济学派主张国家干预，强调大政府强管理，高税收高福利，认为政府应该干预资源利用，通过税收或津贴解决外部性；新制度学派主张市场交易，认为市场比政府更有效，应通过明晰产权和安排产权结构来减少负外部性；新政治经济学派主张政府与市场相结合，认为市场和政府都有缺陷，不能单纯依靠任何一方。特别是在发展中国家，当地社区的生计保障还要被考虑，自然资源利用要更注重统筹兼顾，减少外部性与保障居民生计、提供有效公共品要结合起来作为生产规划的考量前提。参照以上理论成果，决策者可以更为明智地处理这一复杂问题，明确制度构建原则，使制度规范更加切合实际。[3]

法律原则是指“可以作为法律规则基础的综合性、稳定性准则”[4]。达至经济效益与生态效益双赢的法律原则，主要包括以下几项：

(一)私法本位原则

与物权法中的一般“物”相比，自然资源的显著特征有：第一，具有公共性，一般只能非排他性使用。第二，具有循环性与流动性，区别于一般物的独立性和特定化。第三，资源使用要求满足多种需求，主要是经济需求、生态需求和精神需求，这三种需求之间存在相容的关系，可以互相转化，也存在矛盾冲突。从自然资源利用的用益物权定位出发，为了解决自然资源利用中与一般物不同的矛盾性，必须确立私法本位原则。自然资源所有权主体是私法主体，自然资源使用权主体也是私法主体，占有、使用、收益和处分等物权权能的实现都应该由私法来调整。法律应该明确规定所有权的主体、内容，具体界定各级政府行使权利的边界。应该采用民事私法的思路，从物权的角度，对自然资源的利用行为进行规范。目前，我国自然资源利用和保护主要采取公法形式，行政民事混淆，权力寻租和权力不作为、作为不当同时存在，难以调动权利人保护自然资源的积极性。

国外有一种“保护地役权”可资借鉴，这项制度是基于资源合理利用的目的，由保护地役权人与供役地人签订合同，合同的名称即为“自然资源保护地役权合同”，由一方履行实现自然资源生态功能的义务，由另一方支付报酬。该项私法制度被广泛应用于美国及其它国家，且行之有效，借来使用，能够解决我国这方面的法律困境。[5]

(二)生态效益激励原则

在经营权市场化运作的条件下，生态效益需要细致的制度性激励。这种激励的关键是使经济当事人的个人收益与社会收益相一致。在当前自然资源开发利用制度中，产权、价格、税费制度虽在一定程度上激励经济当事人合理开发利用自然资源，但仍然存在产权不明晰、资源价值没有得到体现及利益分配不公等问题。应该建立长效的激励机制，在建立资源的有偿使用制度，生态补偿机制的同时，还要明晰自然资源产权，建立开发权交易市场，建立自然资源开发的资源税费和生态环境税费体系，建立押金抵押返还政策等。

目前中国在自然资源开发利用制度中激励功能存在不少问题。比如，作为重要的普遍性适用的调节杠杆的资源税收，在税收标准和税率方面都存在问题，税收标准方面缺少生态环保成本的考量，激励作用不强。税率确定方面，没有充分反映自然资源的价值，没有以生态环境的损失为基础，而且标准偏低。而且当前制度中的“惩罚”措施难以落实，经济当事人可以不计社会成本而获得超额经济收益。

激励机制是否有效，还需要同时具备激励和约束这两项功能。在自然资源利用的约束制度中，主要是有偿使用制度和生态补偿制度。有偿使用的方式，是收取使用费和排污费；生态补偿的方式，是收取生态环境补偿费用以弥补生态破坏损失。激励机制的有效运行，需要在制度安排上体现出这样几点：一是利益相关者的权、责、利要平衡，要体现利用者付费、破坏者赔偿、受益者补偿的原则。二是建立“成本—收益”的约束机制，造就公平的竞争环境。制度安排要使企业生产成本包含环境资源成本，迫使企业通过调整经营方式、应用高新技术和提高管理水平等内部途径来削减生产成本。三是使资源价格能够全面充分地反映资源价值，即原材料的价格构成要素，要反映开发过程的完全成本。在税费征收政策中，在合理利用“税费减免”激励生态效益追求行为的同时，还要扩大征收范围，消除空白征收区域。建立低成本资源价格体系，由供求关系决定资源价格，体现资源环境要素价格，并包含环境退化成本。应建立押金抵押返还制度，这是一种事前的引导，资源利用者在开始生产之前先上交一定数额的押金，以保障对造成的生态环境破坏予以补偿。

(三)保护优先与合理利用相结合原则

合理利用，是合生态环境保护之理，利用强度符合资源承载能力要求，不超负荷利用。要考虑到自然生态系统的“恢复极限”，保证自然生态系统的恢复能力和再生能力。保护要与培育、改造结合起来，实现人类资源需求与环境承载力相协调。各个自然资源物权主体往往存在短视的缺陷，“短期行为”比较普遍，必须针对自然资源物权主体，进行具体的义务性规制，使其在规则的硬约束下从长计议资源使用行为。

(四)尊重公民环境权原则

吕忠梅教授是较早提出和阐释环境权概念的学者之一，她认为，环境权是指“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。”环境权的主体，是人类所有成员，环境是人类之外非人文的整体存在，环境权与其他所有的权利一样，遵循权利与义务对等原则，在享受和利用美好环境的同时要保护它，特别是在利用环境的时候要科学测定环境的承载能力，在环境承载力范围内制定利用计划。环境权理论对构建自然资源物权制度具有重要的启示意义。环境权是生态功能权的集合，包含所有权、使用权、收益权等传统权益，还包含人格权、美感欣赏权等新兴权益，随着时代的发展还会有其他类型的新兴权益补充进来，如风景资源的有偿占用权、排污权转让收益权等经济权利就是晚近时期发展而来的。从全球范围看，大多数国家的立法，具有环境权与自然资源权合并的趋势。

(五)强化政府生态责任原则

政府的生态责任源自政府的权力垄断性，政府是唯一能够合法调动和支配全社会的公共资源的组织机构，这就要求政府担当比社会组织更大的责任，这也是政府存在的必要性证明。[6]在当下的时代，环境权是仅次于生存权的权利需求，环境权与生存权有时候是难以截然分离的，比如，政府的生态管理职责没有履行好，致使癌症等各种环境源疾病泛滥，这是生存权还是环境权呢？生存权仅限于温饱吗？这也是一个需要在理论上探讨清楚的问题。

(六)行政权力与民事权利分离原则

应严格区分国家自然资源管理和国家自然资源所有权行使之间的界限，行政的归行政，经营的归经营。自然资源产权界定、用途确定和监管，构成其资产管理体制的主要内容。行政管理主要是制定规划和标准，监督和引导生态环境的维持与优化，着重秩序与公益。所有权行使主要是两种效益的平衡兼顾，着重利润与社会责任。比如对雾霾污染，行政要制定废气排放标准和监测规范，经营者则要安排相应的生产管理规则和生产流程改革去实现标准范围内最小的排放量。

(七)公益与私益平衡原则

所有权的创设问题，实质上是一个资源的分配问题。域外的制度设计，多是在国家与个人之间进行资源分配，包括承认对天然状态下的资源的先占原则，合理划分所有权的层次等。对具有较强公共性的资源，一般设定为国家所有，对公共性较低的资源，一般设定为私人所有。[7]不管是何种性质的主体，只要具有自然资源上的权利，其利益就会受到充分的关注，在权利划分清楚的前提下，在权利的运行过程中，国家利益不会再凌驾于社会利益和个人利益之上，不会以“公益”的名义随意侵犯个人利益，不会出现此起彼伏的“血拆”“血征”，真正实现“个人利益”“社会利益”和“国家利益”之间的平衡。这里有必要强调一下，“国家利益”与“社会利益”是有很大区别的两个概念，不可混淆，“社会利益”是纯公益，“国家利益”是准公益，或者可以说，是半公益。

(八)合理规划原则

应该由国家在综合考虑自然资源的承载能力的基础上，参照社会经济需求和非经济需求，作出合理的规划，明确自然资源开发利用的范围和程度，引导绿色环保的利用方式，在上述前提下，依据法律规定和价值排序，公平公正地解决不同利益主张之间的冲突。无论是公法还是私法，都应该是以保护弱者为宗旨的，而不是让强者更强。曹明德、黄锡生教授研究自然资源利用多年，提出了自然资源产权化的五项基本原则，决策者在做自然资源利用规划的时候可资参考。[8]制定相关规划，不能忽视自然资源所依附的生态环境，只将视角局限于资源本身，要跳出资源看资源，只有这样，制定的规划实施以后才会给生态环境带来良好影响。在规划中平衡保护与发展的关系，在执行中及时纠正侵害环境的行为，并足额弥补生态环境受到的损失。

(九)自然资源产权化与有偿使用原则

由于自然资源形成的缓慢历时性，资源稀缺是永恒的主题。自然资源产权化可以使有限的资源得到充分的利用，保证资源不被闲置，同时可以调动权利人挖掘资源多样性价值的积极性，提高资源使用效率。自然资源所有权物权化，使其与现行法律和管理制度接轨，可以方便所有权多项权能的实现。为了自然资源用益物权实现得更好，还需要进一步丰富和完善权利种类及其实现方式，强化权利制度建设。自然资源的稀缺性和其与生态环境的密切互动性，都要求对自然资源的使用必须是有偿的，要用相关的税费来调节和补偿这种使用所造成的影响。笔者小时候学习的课本，阅读的课外读物，都说是中国地大物博，好像自然资源取之不尽用之不竭，我们对于自然资源稀缺性的认识有一个历史的过程。

(十)开源与节约并重原则

节约，包含两个涵义：一是指“节省”，与浪费相对立，二是指“集约”，与粗放相对立。关于自然资源，2016年有几大讯息，某地发现大型盐矿，某地发现大型金矿，某地又发现大型玉矿，矿产资源勘探硕果累累，这是开源。开源与节约，在自然资源开发利用中互为依存。生产领域的节约，主要是指与粗放相对应的集约，是对已知资源的充分利用，是追求从资源到产品的最大转化率。节约的客观效果之一是生态效益的实现。

(十一)系统性原则

决策必须考虑自然资源的系统性和社会治理的系统性，以及信息收集、有效监控的能力等等。这些必要条件与产权的不同表现形式结合，构成一个完整的系统，才能保证对资源进行有效管理。生态是一个大系统，追求生态效益必然要求运用系统性思维和系统性方式方法。

(十二)促进自然资源有效流转原则

实践证明，资源流转的有效性依赖于健全的市场机制，为此，应充分重视市场的作用，主要依靠市场配置资源，建立价格竞争机制，以合理的价格促进自然资源要素流转，在有效的流转中使各项自然资源权能得以实现。应当遵循物权流转的基本规则，在自然资源流转中确立自愿、有偿的原则。为了使自然资源权利能够有效流转，还必须进行利益协调，建立统一的纠纷处理机制。鉴于各地建立的环境保护法庭大多数出现案源不足，可以考虑把自然资源使用权纠纷的审理调整过去，进行以资源有效利用和生态环境保护为宗旨的司法活动。

[1]李龙亮.中国自然资源立法的反思及其完善[J]．资源科学,2008(4).

[2]成升魁,沈镭.世纪聚焦:国家资源安全[N].科学时报,1999-07-29.

[3]甘庭宇.自然资源产权的分析与思考[J].经济体制改革，2008(9).

[4]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2002:53-54.

[5]唐孝辉.我国自然资源保护地役权制度构建[D].吉林大学，2014.

[6]高梅香.知识经济条件下我国自然资源开发利用与管理探析[J].学术交流，2007(12).

[7]王克稳.论自然资源国家所有权的法律创设[J]．苏州大学学报(法学版),2014(8).

[8]曹明德，黄锡生.环境资源法[M].北京:中信出版社，2004:216-218.

(责任编辑 许峻)

On the Construction of Natural Resources Utilization System with Economic and Ecological Benefits

QI Xue-rui1, ZHANG Shu-zhan2

(1.Institute of law, Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002, China;2.Henan Shuzhan Law Firm, Zhengzhou 450052, China)

Building two unified benefit coordinated system includes perfecting the legislation system of natural resources, ecological law, formulating the basic law of natural resources, perfecting the single law and the equilibrium configuration of natural resources laws. The basic principles of system construction are civil law standard principle, ecological benefit incentive principle, combination of protection priority and reasonable use principle, respect for the environmental right of citizen principle, strengthening the government’s ecological responsibility principle, separation of administrative power and civil right principle, balance between public interest and private interest principle, reasonable planning principle, property right and paid use of natural resources principle, opening source and economical principle, systematic principle, promoting the effective circulation of natural resources principle.

natural resources; ecological benefits; win-win; system; principle

2016-10-17

河南省哲学社会科学规划项目“自然资源国家所有权行使中经济效益与生态效益契合研究”(2015BFX009)

祁雪瑞(1963—)，女，河南滑县人，河南省社会科学院法学研究所研究员，研究方向为行政法、环境法。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2016.06.008

D923.2

A

1008-3715(2016)06-0041-05