中国海洋治理的困境及其应对策略研究*

初建松　朱玉贵

(1.中国海洋大学 海洋生命学院，山东 青岛 266003；2.中国海洋大学 水产学院，山东 青岛 266003)



中国海洋治理的困境及其应对策略研究*

初建松1朱玉贵2

(1.中国海洋大学 海洋生命学院，山东 青岛 266003；2.中国海洋大学 水产学院，山东 青岛 266003)

随着海洋治理实践日趋深入和广泛，海洋治理框架亦日趋成熟，海洋管理体制、海洋法律法规及实施机制成为其重要组成部分。海洋管理体制、海洋法律法规及公众参与机制问题是当前中国海洋治理的主要困境。中国海洋治理中存在着海洋管理体制不顺、海洋法律法规建设滞后及公共参与机制不健全等问题，重视海洋管理体制革新策略、海洋法律法规竞合策略及公众参与机制构建策略，对推进和完善中国海洋治理十分必要。

生态系统；海洋治理；海洋管理体制；海洋法律法规；公众参与机制

随着海洋治理理念的兴起，海洋治理框架日趋成熟。20世纪90年代，Bailet指出，海洋治理框架是由管理体制、法律法规及实施机制构成的。[1]其中，管理体制是指确保海洋管理中所有利益相关者之间能够协调与合作的行政机制，法律法规包括国际和区域性公约、协定、行动计划及与之紧密关联的国家相关法律法规，实施机制是指指制度内部各要素之间彼此依存、有机结合和自动调节而形成的内在关联和运行方式。目前，这一治理框架已广泛而明确地存在于国际、区域及国家层面的海洋治理实践之中。

Rothell和VanderZwaag进一步指出，在海洋治理实践中，呈现出如下主要发展趋势和特征：1、决策过程中不仅重视政府机构和公共部门的参与，愈加重视民间利益相关者的参与，如私营部门、专家学者、非政府机构、社区及其它社会团体；2、灵活采取多种合作方法，如陆海统筹、基于社区的管理、海洋/沿海综合规划；3、软法手段的应用逐渐广泛而多样，如召开会议征求意见和探讨解决方案、发布公告、制定行动计划；4、公共政策制定过程中，来自不同学科的参与者呈增长趋势，如社会学、生态学、经济学、伦理学、工程学的参与者；5、政府更加重视海洋利用和海洋环境保护之间种种冲突。[2]

当前，中国海洋治理的制度安排可分为法律选择安排、政策选择安排与个人选择安排。在法律选择安排层次，海洋资源归国家和集体所有，属于公共财产，由国家行政部门授权管理，但现实中，所有权、使用权、经营权存在模糊的管理；政策选择安排是具体的约束操作规则，国务院有关部门和地方政府制定和实施的有关规定、条例和法规，但由于分属不同部门管理，存在“缺位、越位、错位”等诸多问题；个人选择安排主要涉及到海洋资源利用者的行为与决策，但是海洋资源利用者作为海洋的直接利用者却几乎没有话语权，在政策的服从性方面处于被动地位，缺少从下往上的政策参与和创新。国内外理论与实践表明，要走出上述困境，实现海洋资源的长期可持续利用、科学养护和管理，不仅需要充分认识到海洋生物资源的公共物品性、海洋生态系统的整体性和海洋环境的脆弱性，而且需要制度上、政策上的改变和法律的约束，树立人海和谐的生态文化观念，形成保护海洋的意识。[3]

一、海洋治理概念的形成背景及其内涵

(一)治理理念的兴起

传统的政府管理和决策方式，具有高度科层制和“命令与控制”等显著特点，但随着社会经济环境的变迁、政府对经济和社会的管控能力愈发难以满足人民的期待、政府扮演资源分配主导者的稳定结构已日渐式微，20世纪80年代，治理理念开始为人们所提倡。[4]

“治理”强调以松散的、个别的网络为基础，构建具有一定弹性的公共决策机制，即通过多种利益集团的对话、协调和合作，以解决市场交换和政府自上而下调控的不足所导致的经济、社会管理和发展等问题。[5]“治理”的实施有助于解决冲突，促进合作，实现“共赢”，其实质就是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，反对单一组织的决策方式，强调纳入多种参与者的决策过程。[6]

因此，在上述背景下，政府管理模式已逐步从管制转变为治理，具体变化表现为：1、构建政府与非政府组织等利益相关者之间的协作伙伴关系。中央政府角色减少，通过政府与非政府组织等利益相关者之间的协商，通过整合各方资源、技能及目的而成为确实可行的伙伴关系，从而便于实现政策预期目标；[7]2、包容利益相关者及其诉求的多样性。社会是由错综复杂、相互作用的不同利益团体所构成的，故在社会、经济及政治制度和政策的制定及执行中，政府逐步适时建立了多样的制度机制以增强社会凝聚力，尊重其诉求的多样性并吸取其合理诉求；[8]3、构建多样参与机制，以增强公共政策对社会需求的回应效果。依照所要求的信息形式及深度、经费、时间安排及主要目标群众、特殊利益团体、一般大众、潜在的利益团体等利益相关者实际情况，主动邀请其参与并培养其参与能力；[9]4、构建新的问责机制。传统问责主要是政治与行政上的问责，但新的问责，则是建立在信息、阐述及辩护等基础上，通过透明化的咨询程序，增加公共政策的接受度，构建一种更加完整的问责机制，即在政策制定与资源分配的决策制定过程中，共同享有责任与权利。[10]

(二)海洋治理的内涵

随着海洋资源开发利用程度日益提高，利益主体日益多元，利益关系日趋复杂，传统的管理方式已与社会经济发展明显不适应。如何解决管理实体繁杂、利益主体众多而导致的既相互依赖又互相冲突的海洋问题？在治理理念兴起下，海洋治理便成为一种有效的管理手段，因为海洋治理是建立在新型府际关系、伙伴关系及地方治理基础之上的。[11][12][13]

府际关系原本是指中央政府与地方政府部门之间的运作互动关系，但海洋治理中的府际关系，是指将原本中央与地方传统上的垂直“命令与控制”关系，调整为垂直合作的协作关系。

伙伴关系本是一种较为松散、种类多样且不受限制的运作架构，但海洋治理中的中央、地方及民间所形成的伙伴关系是一种各参与方平等且各自拥有参与的目的性与需求性，以及各有不同资源优势的协作伙伴关系。

地方治理原本是指地方政府与上级政府、地方组织与利益关系者共同形成的复杂网络关系，但海洋治理中的地方治理是指利用上述复杂网络，通过共同合作，引导整个复杂的治理过程，不仅仅旨在解决上述参与者所面临的地方问题，还得有助于解决全局性的共同问题。

综上所述，海洋治理是指通过广泛参与、公平公开、对等协商及问责监督的过程，求同存异，因地制宜，构建中央政府、地方政府与民间非政府组织等利益相关者团体的协作伙伴关系，以共同解决单方面难以解决的公共海洋问题。

二、海洋治理的困境

由上文海洋治理内涵可知，实施海洋治理需坚持广泛参与、公平公开、对等协商、问责监督、求同存异及因地制宜等六项基本原则，而这六项基本原则在某种程度上也成为了海洋治理的困境所在。换言之，海洋治理的困境可归为如下三类：一是海洋管理体制层面；二是海洋法律法规层面；三是公众参与层面。

(一)海洋管理体制不顺

海洋管理体制是国家为了维护海洋权益、发展海洋经济、保护海洋环境和资源、协调涉海部门之间关系而建立的管理组织结构和运行制度，是实施海洋政策的组织保障。[14](P420)因此，为实现海洋强国目标，中国一直在探寻适合其国情的海洋管理体制，以期有效管理海洋事务，促进海洋经济可持续发展。[15]长期以来，中国采用的是“条条管理为主，条块结合”的海洋管理体制，但随着市场经济的发展，这种弊端逐步显现。例如，由于这种管理体制缺乏必要的统一和协调机制，不同涉海管理部门之间、不同地区之间容易产生各种矛盾，且这种矛盾又由于管理中多头管理、职责交叉及缺乏协调机制等问题而导致上述矛盾难以及时有效解决，不能够适应政府海洋管理的复杂性、综合性和权变性的需求。[16]因此，有必要打破海洋行业管理功能分割的格局，改变政府海洋管理“政出多门”、“分兵把守”、“多龙闹海”的混乱形势，进一步优化海洋事务管理组织架构设计，加强职能整合，理顺行政管理体制，提高管理效率和绩效。

(二)海洋法律法规建设滞后

尽管中国海洋立法工作取得了一定成效，但与海洋管理的需求相比，海洋法制建设仍然滞后。主要表现在如下几个方面：一是现有海洋立法主要着力于保护海洋环境和发展海洋权益，缺乏海洋经济方面的立法，缺少海洋新兴产业法律法规，海洋资源立法缺少生态化内容，缺乏针对各种海洋执法类型的统一执法规范和细则；[17](P12-16)二是现有立法侧重于专项法律法规，法律效力层次较低，法律法规不协调、不系统，具有明显的政策化和利益化倾向，从而使得海洋法律法规条文、条款往往都比较注重意思和理念而缺乏可操作性；[18]三是相关配套法律法规不健全，法条、条文和条款抽象、宏观、模糊，缺乏相关、具体和配套的实施和操作细则，海洋法体系尚不全面、系统及成熟，致使海洋法律法规建设缺乏细致性、整体性、系统性和协调性，给地方性法规的制定和海洋行政执法工作带来诸多不便。[19](P10-15)随着中国经济的发展及人类涉海活动范围在深度和广度上的不断加大，海洋事务日益扩展，亟需进一步提升海洋在国家和社会发展中的战略地位，加快海洋管理的法制化进程，完善海洋法律法规体系。

(三)公众参与机制不健全

公众参与，是指所有利益相关者参与涉海规划、决策、管理与立法，监督污染海洋环境的行为和破坏海洋生态的行为。海洋治理不仅要靠健全的管理体制与法律法规体系，更需要政府与地方居民、企业、媒体及非营利组织间等利益相关者建立良好的公私伙伴关系。世界上，无论是美国的《21世纪海洋蓝图》还是日本的《21世纪海洋政策建议》都把对广大民众进行海洋知识的宣传和教育作为海洋国策的重要一环，但目前中国尚未建立完善的公众参与海洋和海岸带管理的机制，即使是与公众关系密切的政策措施制定过程，公众参与的力度不够大，程度也不够深。公众的意愿在政策中得不到及时反映，政策执行容易受到较大阻力。因此，在创建海洋强国的大形势下，为了科学地利用和开发海洋，应在更广阔的范围内普及海洋知识，进行海洋教育，国家要把海洋教育列入全民义务教育的范畴中，把普及海洋知识作为国民教育的重要任务，使其具备参与海洋事务的能力，同时，国家应积极构建公众参与海洋事务的机制，为公众提供参与海洋事务的机会和平台。[20]

三、海洋治理困境的应对策略

海洋治理最重要的是整合民间、产业与政府的竞争力，而海洋治理行动策略，必须构建的即是组织成员应在一定的管理体制和法律法规基础上持续不断的协商，对海洋事务进行规划、执行、检讨和发展。

(一)海洋管理体制革新策略

为解决海洋管理体制存在的上述问题和困境，2013年国务院机构改革和职能转变方案中设立了高层次议事协调机构——国家海洋委员会，重组了国家海洋局，在海洋维权和执法方面统一以中国海警局的名义进行，这有助于协调各部门的工作、提高工作效率和维权效益，但其仍然存在诸多不完善的地方，特别是尚未真正建立综合性的高级别海洋行政管理机构，从而无法解决综合性和协调性的问题。

针对这一问题，建议按照海洋综合管理理念，进一步建立健全海洋综合管理机制，即在国家政府部门层面和中央与地方政府层面，针对具体议题创新协调和业务合作模式，构建基于议题的协作联动机制。[21]具体而言，在国家政府层面，建议本着陆海统筹、海陆一体化综合管理的理念，在国家海洋委员会的统筹规划和综合协调下，以维护国家海洋权益、合理开发海洋资源、保护海洋环境，促进海洋经济持续、稳定、协调发展为根本宗旨，科学界定行业或部门政策目标领域，以议题主管部门牵头开展议题协调和业务合作，相关部门加强专业化服务，就涉海立法、执法、规划、管理、政策、措施及涉海信息采集与共享机制、涉海执法与执法机制等问题进行定期或不定的协商和审议，以期在维护生态系统健康的基本原则下避免、降低、减少涉海部门在海洋利用、开发、管理等过程中的冲突或冲突程度，加强海洋综合管理力度，实现海洋可持续发展。形成决议后，按照相关法规约定交给有关职能部门具体执行。实现“研究决策一把抓，问题处理再分家”的综合管理模式。委员会遵循民主集中制原则，实行主任委员负责制。此外，委员会建立由海洋专家、规划专家及其他相关专家组成的海洋综合管理咨询机制，负责海岸带规划和重大工程开发等相关事务技术层面的咨询评审；各成员单位按照相关法规设定或委员会约定的职责分工，负责相关事务处置的方案设计并提交专家咨询委员会评审，评审通过后提交主任委员专题会议研究审议，形成决议后交给相关部门实施。国家海洋局负责专家咨询委员会评审会、主任委员专题会的具体组织工作。

在地方层面上，由于根据海域的地理位置、地理轮廓、海洋物理性质、生物体系及海底地貌等因素所表现的差异，中国将其近海划分为渤海、黄海、东海及南海等四个海域，且在海域行政管理架构上，在国家海洋局下分别下设负责黄渤海、东海及南海海域海洋行政管理的北海分局、东海分局和南海分局，所以为了加强地方涉海行政主管部门、涉海行业部门、涉海科研院所与机构及沿海地方政府之间的联系、沟通和协调，设立以三个分局为主导的定期或不定期的沟通协调机制，以加强地方海洋生态环境的保护及海洋经济的发展。此外，建议成立城市管理监察队伍、海上执法队伍以及各行业行政执法队伍相互协调协作的海洋综合管理执法队伍，负责监督检查综合管理策略的实施情况，完善海岸带综合执法体系，保证海洋综合管理工作的顺利开展。

(二)海洋法律法规竞合策略

海洋经济作为开发利用海洋资源的各类产业及其相关经济活动的综合，是多维度、多变量、多层次、多因素、纵横交错的立体网络系统。因此，要使市场在海洋资源配置中起决定性作用，在保护海洋生态环境的前提下进一步推动海洋经济发展，必须进一步完善海洋法治体系。针对中国海洋法律法规建设所存在的诸多问题，建议从以下几个方面着手解决：

一是增加海洋经济方面的立法，制定重视保护生态环境的海洋新兴产业法律法规。海洋生态环境的健康稳定是海洋经济可持续发展的首要条件，故规范海洋开发利用活动成为海洋经济发展的题中应有之义，但当前为数不多的海洋经济法律主要集中在传统海洋产业渔业及石油上，剩下的海洋产业几乎没有专门立法，故随着海洋经济的发展和科技的进步，在重视传统海洋产业立法的同时，还应从海洋生态系统自身特性出发，制定海洋新兴产业法律法规，将遵循海洋生化态规律落到实处，创设相关法律制度。[17](P17-21)

二是立法过程中重视平衡法律法规制定与法律法规执行的有机衔接问题。专项法规一般由主管部门主导制定，政府不同部门之间缺乏协调而导致法规条款冲突，企业及公众认可度较低，故有必要以法规形式确定涉及综合管理的主要行政主管部门，明确各行业部门在海洋综合管理中的权责范围，制定各行业部门联动与合作的原则、机制和程序，解决各行业部门之间矛盾或争议的规则。同时，完善推动非政府组织发展的法律法规制度，加强公民社会内部的合作和协调及公民与政府、企业之间进行协商合作。非营利性、公益性、专业性又决定了非政府组织能成为优化政府行为、企业行为的制衡力量，可以在政府与市场之间、政府与企业之间、企业与企业之间，甚至地方政府与地方政府之间发挥协调的功能。

三是制定海洋法律法规立法准则。海洋法律法规包括海洋法律、海洋行政法规和地方海洋行政法规，针对当前海洋法规的规则性、规矩性和规范性的缺乏，为确保不同法律法规之间，不同条款之间、条文之间和层次之间具有整体性、有机性和系统性，提高其执行效果，亟需从海洋事业、问题、矛盾、争端和冲突入手，加强和健全海洋法律法规的体例、体系和体制，制定系统科学的海洋法律法规立法规则、规矩和规范，[18]以真正贯彻政府依法行政整体行政、有机行政和系统行政的理念，有效协调部门之间利益和权力的运行，提高海洋法律法规的系统性和地方性的程度，构建区域海洋法律法规冲突协调机制和海洋法律法规共享网络平台，实施区域协作立法。[22]

(三)公众参与机制构建策略

海洋科学研究是政府海洋管理理性决策的基础，海洋资源利用者是政府海洋政策和海洋管理的主要对象。因此，从这一角度而言，科研工作者、政府官员及海洋资源利用者是涉海的主要利益相关者。构建公众参与机制，尤其是要重视上述主要利益相关者的参与机制。当前，这一参与机制存在诸多问题，主要表现在未能建立海洋数据库及资源共享机制，海洋事务相关人才尤其是海洋专业人才培养力度不够，尚未形成全民海洋意识。因此，建议从以下几个方面构建公众参与机制。

一是建立海洋数据库。科学开发、利用和管理海洋，必须首先构建海洋数据库。海洋数据庞杂，必须长期有效系统地整理、归类，并建立相应的全民高效共享机制，减少数据重复建设或规格不统一等问题。然而，当前尚无专门机构统筹负责具有全民高效共享机制的海洋数据库构建工作，政府各部门及公众难以共享数据库，故诸多海洋资源开发、利用及管理，皆多依赖于经验法则。因此，应尽速整合目前分散于各部门的海洋数据库，构建政府各部门资源共享与学术分享机制，以便于充分掌握海洋环境、海洋资源开发、海洋空间利用现况，科学预测海洋环境和资源变动，促进海洋政策更趋针对性和实效性。

二是加大海洋人才培养力度。中国海洋人才队伍在规模和质量上存在的问题，已成为制约其海洋事业跨越式发展的瓶颈。海洋教育是推进海洋人才开发的重要手段，要实现21世纪中国海洋战略就要优先发展海洋教育。因此，有必要进一步完善中国海洋教育体系，培养海洋人才。[23]具体而言，统筹考虑出台既能解决当前海洋教育突出矛盾，又能具有一定前瞻性和科学性的全国性海洋教育专项规划，完善海洋教育终身教育体系，尤其是重视基础教育阶段的海洋教育课程体系建设，注重兼通海洋科学、海洋人文、海洋社科和海洋管理科学的综合性人才培养，建立包括海洋继续教育和海洋从业人员岗位培训等多种形式在内的非正规海洋教育体系。

三是培养公众海洋意识。充分利用电视、报纸、电台等各种宣传媒体，开展丰富多彩的宣传教育活动，在全社会普及海洋知识和海洋法律，宣传开展海洋治理的重要意义，增强公众的海洋国土意识、海洋生态保护意识和海洋法制意识，唤起公众对海洋事业的支持，使公众主动参与政策制定过程，自觉维护管理政策的实施。例如，对各重点功能区各类资源开发、生态建设和恢复等项目进行分类管理，依据其不同的生态影响特点和程度实行严格的生态环境监管，严格按照既有规划建设和运用海陆空一体化的生态环境监管体系，强化重点功能区的专项综合评估和监管工作，并将评估与监管结果向社会公布，完善区域内整体联动的公众监管机制。

四、结语

在海洋治理理念逐渐兴起并被日趋广泛实践中，往往将主要精力聚焦于探讨何种途径可真正促进海洋治理。理论研究与实践表明，海洋管理体制、海洋法律法规建设及公众参与机制构建尤为重要。具体而言，海洋治理的顺利推进，离不开海洋管理机构建设的协调化和管理规范的标准化及管理决策的科学化、海洋法制建设的系统化和法制队伍的统一化及公众参与的常态化。[24][25]

中国在海洋治理实践中，取得了众多进展，但亦存在诸多问题与挑战，尤其是海洋管理体制、海洋法律法规建设及公众参与机制构建，任重道远，不可一蹴而就。针对这一系统工程，首先要凝聚涉海利益相关者的内部共识，进一步明确部门界限，消除部门壁垒，建立符合海洋治理理念的海洋综合管理协调机制和与之相匹配的海洋法律法规体系。同时，亦离不开全社会的广泛参与和努力推动，树立人海和谐的生态文化观念，提高保护海洋的意识。

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责任编辑：鞠德峰

A Study on the Difficulties and Measures of China'sOcean Governance

Chu Jiansong1Zhu Yugui2

(1. College of Marine Life, Ocean University of China, Qingdao 266003, China;2. College of Fisheries, Ocean University of China, Qingdao 266003, China)

With ocean governance practicesincreasingly intensive and widespread, ocean governance framework has matured. Marine management system, ocean laws and regulations as well as implementation mechanism are important elements of ocean governance framework. This paper argues that marine management system, ocean laws and regulations and public participation mechanism are the chief causes of difficulties facing China ocean governance. Therefore, this paper explores the issues of unreasonable marine management system, underdeveloped ocean laws and regulations and imperfect public participation mechanism on the basis of inquiry into the background and conceptual connotations of ocean governance. Besides, the measures are proposed to solve the aforementioned difficulties.

China; ocean governance; marine management system; ocean laws and regulations; public participation mechanism

2016-03-15

国家海洋局软科学研究项目“基于生态系统的海洋区域管理研究”(OSS-2010-06)成果

初建松(1970-)，男，山东招远人，中国海洋大学海洋生命学院教授，博士，主要从事海洋经济与管理研究。

F127

A

1672-335X(2016)05-0024-06