金融支持贫困地区扶贫开发的实践与建议

中国人民银行迪庆州中心支行课题组

编者按：迪庆地处边疆少数民族地区，辖内各县（市）均属国家级贫困县。近年来，在地方各级党委政府的支持领导下，扶贫开发工作取得了明显进展，辖内居民生活得到改善，贫困人口及贫困度明显下降，但受环境条件的制约，经济发展相对滞后，区间发展不平衡，辖内金融机构扶贫开发压力较大。本文主要就金融支持辖内扶贫开发情况进行了调查分析。现将有关情况编发，供参阅。

迪庆藏族自治州地处“三江并流”腹心地带，所辖香格里拉市、德钦县、维西傈僳族自治县和经济开发区，均为国家级贫困县，面积2.4万平方公里，常住人口40.7万人，密度为每平方公里17人，有24个少数民族民族，其中千人以上少数民族9个，少数民族人口32.23万人，占总人数的79.19%，农业人口32万人，占总人口的76.19%，拥有耕地面积54.5万亩，人均耕地面积1.7亩。辖内平均海拔3380米，年平均气温4.7～16.5度，无霜期129～197天。到2014年末，全州完成生产总值147.21亿元，人均生产总值36213元，农民人均收入5611元，其中：低于国标3750元的有11万人，占农业人口34.37%。贫困人口之多、贫困面之大、贫困度之深，是迪庆州扶贫开发工作的重点和难点。

一、立足现实攻坚克难

迪庆属于“老、少、边、穷”贫困地区，长期以来，由于受到历史和自然条件的限制，生产力不发达、经济发展相对滞后，地区发展不平衡，居民生活质量不高，各个时期的经济数据都远远低于全国、全省平均水平，扶贫开发攻坚难度较大。建国以来，在党和国家的关心支持下，在各级党委政府的直接领导下，贫困地区的人民群众生产、生活得到了较大改善和提升，迪庆更是以农奴制社会直接跨越到社会主义初级阶段，社会经济的跨越式发展有目共睹、罄竹难书。当地居民从衣、食、住、行基本无保障到生活质量的全面改善和提高，进一步体现了社会主义社会的发展历程和扶贫开发工作的成效。

（一）扶贫开发工作进展逐年加快

迪庆地处高寒山区，从沿江河谷到雪山高原，海拔高差达5千多米，居民居住高差3千多米，少数民族众多，且居住分散。扶贫开发难度相对较大。近年来，通过国家、省、地、自身建设以及异地帮扶等政策措施、以资金、物资、技术等各项扶持，扶贫开发工作取得了较快发展。2014年，争取各项扶贫资金34224万元，用于当地基础设施、移民搬迁、能源、交通等民生工程。90%以上村民小组实现了进村公路;50%以上农村住户用上了太阳能热水器;居住相对集中（20户以上）村民小组50%以上实现了道路硬化;60%以上贫困劳动力得到技能培训;70%以上农户拥有增收产业。

（二）金融支持扶贫开发力度进一步加大

截至2014年末，全辖金融机构9个，金融服务网点69个，从业人员808人，安装POS机2584台，ATM机181台，人均服务495人。各项存款2596018万元，同比增长13.25%，各项贷款1517781万元，同比增长2.81%，其中：农户贷款45584户，占农户的56.77%，贷款余额192412万元，占总贷款的12.68%。辖内有小贷公司14家，贷款余额27225万元。辖内有保险机构26个，从业人员157人，保费收入23311万元，同比增长18%。

（三）特色产业发展带动扶贫开发效果明显

在传统农牧业生产的基础上，特色产业在这里有很大发展空间和环境。高海拔传统农业主要以青稞、荞麦、土豆等为主，基本以家庭为单位的传统种植。近年来，随着农业产业化发展的需要，部分农户采用“公司+基地+农户”的方式，与相关单位及公司合作，逐步实现了产业化生产经营。据统计：现已建成特色农产品基地140万亩，产值近10亿元。其中：粮食基地30.5万亩;青稞基地10.26万亩;核桃基地66万亩;药材基地5.8万亩，其他基地20.34万亩。特色养殖业也有较快发展，除传统的牦牛、藏系羊、藏香猪养殖外，近几年还先后引进和发展了梅花鹿、绿皮蛋鸡、虹尊鱼等特种养殖。截止2014年末，全州50头以上规模牛养殖场有270个，存栏量近30万头，实现产值过亿元;规模在200头以上藏香猪养殖场225个，存栏量近50万头，产值2.8亿元;藏系羊存栏量30万头，产值上千万元。收到了良好的经济和社会效益。

（四）异地扶贫搬迁项目进展顺利

在各级党委、政府、部门的统一安排部署下，对辖内居住环境艰苦、生产生活困难，难以就地脱贫致富的贫困村（户）进行异地移民搬迁。自2010年以来，移民搬迁项目共涉及29个乡镇，通过中央、省、地以及群众自筹的方式，共筹集各类资金35461.25万元，同比增长38.2%，其中：中央财政专项扶贫资金10871.2万元，部门整合15896.69万元，群众自筹8573.36万元，对1886户，8918人进行了异地移民搬迁。主要用于水、电路、房屋建设等基础设施建设，做到统一规划、统一建设、统一规格、统一模式具有民族特色和风格的民居，使人感到耳目一新。

（五）生态农业产业发展呈立体发展趋势

迪庆由于海拔差异大，气候呈垂直立体分布，不同的海拔高度有不同的自然生态物种分布，按照各自气候和生态特征，开发了不同的生态农业种养殖。诸如海拔在2000～2500米的沿江河谷地带，开发了上万亩的葡萄、核桃、油橄榄种植基地，德钦县太阳魂酒业生产的冰葡萄酒在市场供不应求，成为迪庆酒业的品牌项目。海拔在2500～3000米的山区、半山区，开发了5万亩的中药材种植基地和特色种养殖业。诸如维西县巴朱藏族生态村，植被覆盖率高达98.2%，利用生态优势，开发了千亩玫瑰、木瓜、核桃等种植基地和中华蜂、藏香猪（鸡）养殖基地，其生产的玫瑰蜜产品远销省内外，获得了市场认可和良好经济效益，户均收入近万元，远高于全县平均水平。海拔在3000米以上的高原地区，引进和开发了10多万亩的玛咖种植基地和牦牛、藏香猪、藏系羊养殖基地。2015年5月7日，代表产品迪庆州迪姆生态高新产业股份有限公司（企业简称：迪姆生态，企业代码205318）在上海股权托管交易中心Q版成功挂牌上市，成为迪庆首家上市公司。

二、制约扶贫开发的主要因素

近年来，迪庆州扶贫开发工作通过多渠道、多部门、多种方式的扶贫攻坚工作，农民收入有了很大提高，生产生活得到了较大改善，产业发展取得可喜成效，贫困度有所下降，贫困面逐年减少，取得了可喜的成就。但由于受到自然和历史因素的制约，扶贫开发工作依然存在不少困难和问题，主要表现在以下方面：

（一）受自然因素的制约

迪庆属于边疆少数民族地区，地形以沿江河谷半山区、山区、雪山高原为主，海拔垂直高差大，气候差异明显，地质、气候条件复杂多变，物种丰富但分布不均，又处于板块构造结合部，自然灾害较为频繁，对当地居民的生产生活造成较大影响。一是受耕地条件限制：迪庆辖内耕地大多处于山区、半山区，坡度为25度以上耕地23万亩，占耕地面积的40%以上，难以使用和开展现代化农业耕作模式，致使农作物产出少、品种少、收益低。二是耕地连片开发难度大：由于受地形、地貌以及气温的影响，农作物连片开发种植难，加之土地承包后，各农户间的承包地犬牙交错，在种植方面难以达成共识，导致农业产业难以规模开发。三是自然灾害频发，生产生活难以得到根本保证。迪庆处于地震、风暴、悍涝等自然灾害多发地带，农民抵御和抗击灾害能力十分有限，大都处于被动应对现状，对大自然的依赖度高。四是垂直立体气候的影响明显、农产品分布不均。海拔在4300米以上的面积7795平方千米，占总面积的32.5%，气候寒冷，基本无人居住。海拔在2800～4300米的高山地区，气候寒冷，霜期长，农作物品种稀少，主产青稞、马铃薯、荞麦等少量农产品。海拔在2200～2800米的半山区，面积11529千米，占总面积的48.7%，农作物品种相对丰富。海拔在2200米以下的河谷地带，面积4583千米，占总面积的18.8%，农作物可两熟或三熟。

（二）受人为因素的制约

历史以来，迪庆就是进藏和联系东南亚“茶马古道”的要冲，是藏、汉文化的结合部和交集点。一方面沿袭和传承着古老的藏族及其他少数民族传统生活习惯，另一方面又吸收和接纳先进的内地文化思想理念。传统农耕模式和现代产业发展存在差异，使得扶贫开发工作有相当难度。一是经营理念滞后，经济来源匮乏。在绝大多数贫困农户中，受自足自给传统农业理念的影响，在有限的土地上种植基本粮食，满足自身消费，难以向市场提供多余的粮食及农副产品，生产生活必须品主要依赖打工解决，收入来源十分有限。二是生产力极不发达、劳动效率低下。由于可用耕地大多处于高寒山区、半山区，难以实施现代化机械耕作，基本上只能采用传统农耕模式，劳动成本高，生产效率低下。三是部分优惠政策应用不到位：无论扶贫贴息贷款或者少数民族特需商品优惠贷款，都存在与现实相矛盾之处。诸如项目贴息贷款条件要求必须是投资在300万元以上的项目才能给予贴息，且不得连续贴息，这就给很多小微企业设置了门槛和障碍，能享受该项优惠政策的企业少之又少。四是贷款期限设置与种养业生产周期相矛盾：近80%以上的扶贫贴息贷款及信用贷款，期限都设置在一年期以内，使得部分诸如重楼、核桃、牦牛养殖等期限相对长的种养业不能再贷款期内获得收益，因此而形成不良，影响种、养殖业的信用。五是部分农户诚信缺失，失去资金支持后盾：部分农户对扶贫与信贷的理解偏差，误将贴息贷款理解为财政资助，拖延贷款归还，使部分地区的不良贷款大幅上升。如德钦县奔子兰镇5.9级地震灾害重建资金分为财政投入、银行信贷、自筹等组成，但部分灾民误将信贷部分视同财政补助，拒绝归还贷款，导致农村信用社不良贷款上升10%以上。

（三）影响扶贫开发工作的其他因素

迪庆州扶贫开发工作，经过多年的努力，在各部门的协调配合下，已然取得很大成就，但除自然和人为因素外，尚有一些其他因素制约。一是基础设施差：由于受到经济条件的限制，辖内交通、运输等基础建设相对滞后，目前为止，铁路建设刚开始筹建，境内公路6740千米，其中：二级公路不到200千米，德钦县白茫雪山隧道开挖多年，迄今未开通，在很大程度上影响限制了全县的运力，增大了运输成本。二是经济基础差，开发动力不足。上年末，迪庆财政收入仅为19.03亿元，而支出则达到101.14亿元，收支相差82.11亿元，投资需求捉襟见肘，产业发展受到较大影响。三是农副产品品种少，产量低：农副产品收入是农民的主要收入来源之一，但由于受到气候、地貌等限制，辖内农副产品只有几十个品种，且数量相对少，大部分蔬菜、水果依赖外运，在很大程度上影响了农民收入。四是很多农户缺乏创业启动资金：在相当农户之中，具有创业精神和理念的不乏其人，但苦于无创业启动资金，自身积累又不多，金融机构虽开办扶贫贴息、红色信贷、创业贷款等金融产品给予支持，但受到各种贷款条件限制，很难获得创业所需资金，满足创业需求。

三、立足资源优势，开创扶贫开发新局面

迪庆藏族自治州集雪山、冰川、峡谷、草原、大江、湖泊为一体，立体地理环境和独特的气候条件，孕育了丰富的自然资源，是我国弥足珍贵的物种基因库，是世界上地质地貌多样性、生物多样性和自然景观多样性最丰富的地区之一。近年来，在国家宏观经济政策、产业政策、西部大开发战略的指导下，抓机遇、促发展，根据“生态立州、产业强州、文化兴州、和谐安州”的战略发展思路，在科学、合理、有效保护生态资源的前提下，利用当地资源优势，可持续、健康、有序地开发、利用、配置资源。结合地方实际，因地制宜地对产业政策调整，建立以“旅游、生物、水电、矿产”四大产业为支柱产业，带动其他产业共同发展的产业布局，从而推动地方经济迅速发展。迪庆拥有得天独厚的自然资源和人文景观，更拥有“香格里拉”和“三江并流”两块世界级品牌，立足依托自身资源优势，并将其转化为经济发展的动力，大力支持和发展辖内农业产业，并把它做大、做好、做强，进而推动地方经济的健康发展，为确保民族地区政治稳定，产业发展，经济发展目标，抓住机遇、立足优势、统筹兼顾、总体规划、合理布局、趋利避害，开创扶贫工作新局面。

（一）立足资源优势，着力打造特色和品牌产品

垂直立体气候成就了不同的地理环境和气候特征，同时拥有不同的生物资源，形成了各县、乡（镇）、村之间的不同地理特征和气候环境，根据各自的区位优势，寻求符合气候环境的特色项目和产品，以村、乡（镇）为单位，找好切入点，选准突破口，依托资源优势，大力开发绿色、生态、环保的有机农业产业，着力开发和打造具有特色和优势的农特产品，努力提高产品附加值。做到精准扶贫、造血扶贫，切实增加和提高农民收入，推进脱贫致富步伐。

（二）进一步调整信贷结构，切实加大对“三农”的支持力度

信贷资金支持是项目开发和产业开创的基础和前提，各银行业金融机构要适时调整信贷结构，灵活运用信贷资金，在风险可控的前提下：一是加大对广大农户的授权、授信额度。二是根据产业发展和生产周期的需要，适当延长和放宽贷款期限，助推“三农”产业蓬勃发展。三是认真做好贷前调查评估工作，确保资金信贷资金安全，把风险降到最低。四是简化信贷手续和程序，确保信贷资金及时办结。五是根据当地产业发展特征和需要，切实推进金融产品和服务方式创新，满足各行业的投资需求。

（三）加强农村金融创新，拓宽金融支农渠道

一是加快推进农村土地、林权、房屋确权工作，搭建农村土地、林权流转服务机构和信息平台，盘活农村闲置资源，使其能够变现融资，降低农村资源与金融资源的错配率，吸引金融资源投向三农，促进农村发展、农民增收。

二是鼓励金融机构因地制宜健全贷款抵押担保机制，适当扩大贷款抵押担保品范围。针对农户缺乏合格的贷款抵押担保品等现实问题，围绕农民的切实需求，探索研发结合当地实际的农村土地承包经营权抵押、宅基地使用权抵押及农产品抵押等围绕农村“三权三证”的新型抵押方式，有步骤地将产权清晰、风险可控的动产和不动产试点用于贷款抵押担保，为农民提供更加实际、更加完善的金融服务。

（四）培育和扶持特色农业产业化发展，增强金融机构信贷支农信心

一是政府积极落实藏区优惠政策，优先引进和扶持农业龙头企业发展，搭建工业园区和农业龙头企业合作发展平台，从政策、项目和资金等方面给予支持，做大做优农业龙头企业，延长农业产业链条，促进农产品精深加工，构建“产、供、销”一条龙的农业产业，增强农业抵御风险能力，消除金融机构“怕”贷顾虑，防止税源外流，实现企业、财政、农户、金融机构多方共赢。二是夯实特色农业种养殖基地建设，吸引信贷资金投向农业实体经济。按照特色优势种养殖业向最适宜区域集中，加强农业组织化、集约化、产业化发展的思路，强化特色农业专业化生产基地建设，提高基地管理水平，在增强基地辐射力的基础上，引导基地与农民形成“风险共担、利益共享、相互协作”的利益联结机制，增强农民发展集约化农业生产的自主性融资需求，并切实提高农民偿贷能力，降低农户信贷资金风险。

（五）引进先进人才、技术，增强扶贫造血功能

迪庆辖内由于立体气候显著，动植物种类繁多，开发利用空间较大，但由于缺乏技术、人才，使得很多特有物产难以得到有效开发利用，造成资源的浪费和无端损失。为改变这种现状，合理、有效地开发利用自然资源，增强自身造血功能，以实现脱贫致富。一是积极引进先进技术和人才，大力研发具有特色的农特产品，特别是种养业产品，提高产品附加值，实现农业产业、产品价值最大化。二是切实加大对农村劳动力技术的培训力度，尽快、尽可能适应地方经济发展态势和产业结构调整的需要。三是加强学习内地先进的经营模式和管理理念，做大、做精、做强农业产业、产品，以此带动农业经济发展。四是进一步加强农特产品的宣传和营销力度，充分利用旅游资源的宣传效应，尽快拓展农特产品市场，实现经济价值。五是加强信用体系建设，尽快建立、健全农户信用档案，生产经营信得过的农特产品，提升产品知名度，做到诚信做人、诚信经营。六是不断开发农特产品的数量和种类，进一步丰富和提高旅游市场、农贸市场的产品需求，扩大深入来源和渠道，及早脱贫致富。

课题组组长：蒲丽敏

课题组成员：郭怀亮（执笔）、闵瑶