为什么现代政治制度没有普及？

李翔

何谓制度？福山说：“制度是‘稳定、受尊重和不断重复的行为模式，经久不衰，超越个别领袖的任期。它们在本质上是长期规则，用来塑造、限制和调整人类的行为。”现代国家的政治制度由三大制度组成：国家、法治和负责制—负责制，是指政府关心社会整体的利益，而非狭隘的自身利益。最终形成的这个现代国家，它是“非人格化的”，因而不可能像路易十四所谓的“朕即国家”。在这个非人格化的国家中，“公民与统治者的关系所依赖的不是个人关联，而是公民身份。国家的行政官员不是统治者的亲友，行政职位的招聘完全基于客观标准，如功绩和知识。”

我们今天看到的不同国家不同制度的现状，基本就由于这三种基本制度的强弱搭配或出现时间先后导致的。比如，福山说：“卡扎菲后的利比亚的症结是基本制度的缺乏，只要它不建立起拥有垄断武力的合法中央权威，就没有公民安全或个人发展的条件可言。”德国之所以在20世纪引发两场世界大战，成为众矢之的，原因之一至少是，“德国在早期就发展出强大的国家和法治”，负责制政府却姗姗来迟。中国和类中国制度圈内的国家，“从未有过正式法治，但自秦朝以来，一直有官僚体系。它根据书面规则行事，建立对政府行为的稳定期望。”

法治，即规则对“社会中最强大的政治参与者也具有约束力”，“有宗教上的渊源”。法治和国家先后出现在人类政治制度中，“民主负责制”此后才姗姗来迟。它由两次革命造就，分别是英国的光荣革命和1776年美国独立革命。这两场革命确立起民主负责制的基本特征，即“行政部门向立法部门乃至整个社会负责”。这种后来被称为“民主”的制度用福山的话说，被证明是“经久耐用的”，即使是那些不够民主的国家，也不会否认民主的合理性，而是千方百计去证明自己的制度其实也算是某种民主制度。

也正因为如此，“政治发展的讨论最近几年均集中于约束制度—法治和民主负责制。”不过，“但政府在受到约束之前，必须要有实际做事的能力。换句话说，国家必须能够施政。”福山说。从近几十年来的民主浪潮和民主制度的反复来看，不需要一位政治学家的总结，我们也知道，走上真正民主的道路是非常艰难的任务。之所以艰难，原因之一，是建立现代政治制度三大基本制度的先后顺序问题。在一些国家，还没有建立起如德国和中国那般强大有效的现代国家，这些国家的政府还没有能力去“施政”，就已开始建立民主制度，结果就可能出现民主制度本身的反复，而且，还会连累民主制度背上恶名，比如带来夸张的腐败，或者巨大的不平等。

弗朗西斯·福山引用社会学家迈克尔·曼的说法，称“贴上专制强权标签的许多国家看上去很强大”，强大到可以取缔新闻自由，打压反对党，甚至压制有竞争关系的族群；但是，它们在另一方面却极其无能和脆弱，比如“合法制定和执行法律或提供安全、健康和教育的能力”—这是迈克尔·曼所称的“基础权力”。其结果就是，整个国家仍然处于不稳定状况，哪怕它披着民主的外衣。“许多归罪于民主的失败，其实是国家行政部门的失败，因为它们无法兑现新当选民主政客的承诺。选民想要的不只是自己的政治权利，而且还有运作良好的政府。”

福山说：“我相信，运作良好和合法的政权，需要在政府权力和制衡制度之间获得平衡。不平衡可朝向任何一个方向，一边是对国家权力的制约不够，另一边是不同社会群体拥有过度否决权，阻止任何形式的集体行动。此外，很少有国家能下定决心，让自己蜕变成新加坡。以同样无能的专制政府，来替换管理不善的民主政府，岂不是原地踏步？”

因此，“当今世界最不发达的地区，是那些既缺乏强大的本土国家又没有移民带来的外来国家制度的地区。”它们连三大基本制度中的国家治理能力本身都没有建立，何谈要建立约束国家的制度？不管这些国家和地区走不走现代化道路，本身都摇摇欲坠。

这些话听来让人并不舒服，却是事实：“为启动经济增长，强大的政治制度往往是必需的；恰恰是它的缺席，将失败或脆弱的国家锁进了冲突、暴力和贫困的恶性循环……失败国家所缺乏的制度中，首先而又重要的是行政上的能干政府。国家在受到法律或民主的限制之前，必需先要存在。这意味着，首先就要建立中央集权的行政部门和官僚体系。”

当然，任何一个国家建立起现代制度都非易事。福山说，“所有社会都始于韦伯所谓的家族制国家”，从家族制国家过渡到现代国家，以英美国家的先例而言，至少有两条重要路径。一是军事竞争，即战争。比如，“普鲁士1806年败于拿破仑，迫使官僚机构在改革中向中产阶级开放。”当然，在福山看来，普鲁士走得太远，以至于民主选举产生的领袖发现，很难让官僚体系就范。第二条途径是，“有志于高效廉洁政府的社会群体组成联盟，推行和平的政治改革。英国和美国属于这一种。”

美国建立现代政治制度的过程也很艰辛。美国独立战争之后建立的政府，可以被称为“乔治·华盛顿的朋友的政府”，“因为总统选出的人士，与自己非常相似，既有良好资质，又对公共服务有贡献精神”。美国的精英们对建立一个强大能干政府的兴致普遍较弱。他们最为担心的问题，正是一个强大的政府可能威胁到普通公民的权力，从而形成暴政。美国“政府”和治理能力的建立，第一次是由西奥多·罗斯福总统在任期内开始推动。西奥多·罗斯福任期内开始对当时出现的巨型垄断公司展开调查，通过了反垄断法，建立了保证食品安全与保护自然环境的政府部门，并通过了相关法律。接下来，1929年开始的大萧条和富兰克林·罗斯福总统进一步完善了美国的现代政府，建立起失业救济法案、中央银行制度和财政货币制度等。

在建立现代政治制度方面遇到麻烦最大的地区是拉丁美洲和非洲。在福山的描述中，尼日利亚的中产阶级会在房子上挂醒目招牌，声明这栋房子不卖。这样做，是为了避免在某一天外出归来时，发现房子已经被陌生人偷得所有权。这样的国家的制度缺陷并不在于民主制度，而是“既缺乏强大有效的现代国家，又缺乏提供产权、公民安全和交易透明度的法制；而且这两个缺陷相互关联。”

与之形成对比的是亚洲地区，这里有拥有历史馈赠的强大国家。在这里，“国家权威是理所当然的，出问题的恰恰是它的反面：如何通过法律和负责制政府来限制国家权力。国家和社会之间的天平，在全球其他地方严重偏向于社会，在东亚却强烈偏向于国家。可以制衡国家权力的社会组织存在，但受到严密控制，几乎没有蓬勃发展的机会。”

从日本战后复苏到东亚奇迹，再到今天的中国，这一地区有不少经济迅速增长的例子。原因就在于，国家拥有的高度自主性，强于另外两个基本制度—民主负责制和法制的自主性。这种自主性当然可能非常危险，尤其是当国家权力掌握在一个失控的独裁者手中时。我们看到的经济奇迹，往往是因为这种自主性掌握在明智的领导者手中。在自由民主制中，利益集团的压力、游说者和正式程序的限制，既阻止国家采取迅速行动，又降低最后决策的质量。中国式的自主性，可让国家省去许多这一类的麻烦。愿意为公共利益服务的领导，如果有这样的自主性，就能让政府在政策问题上，采取比民主政体更为大胆更为迅速的行动。”福山说。