我国卫生应急工作特点及其体系建设研究进展

李望晨 王园园 张利平

当前灾难事故频发，重大传染病疫情以及群体不明原因疾病等突发公共卫生事件严重危害着公众健康。因其发生突然、时间紧迫、传播快速、信息匮乏、资源有限、事态严峻，事件情况错综复杂且瞬息万变，成为导致社会秩序混乱与失衡的关键风险因素之一，其易介导或诱发“多米诺骨牌连锁效应”，干扰社会发展与经济建设，损害政治稳定及国际形象[1-3]。本文是对以往卫生应急机制内涵体系建设内容进行总结，并在此基础上探索理论对策。

一、我国卫生应急工作特点

1.卫生应急工作现状:21世纪初以前，我国医疗卫生支出经费和公共卫生投入不足。基层卫生防疫机构存在以下特征：(1)工作环境差、福利待遇较低、实验设备陈旧、人员素质落后[4]、软硬件资源更新不及时等问题，部分地方基层机构卫生应急工作结构调整与内涵体系建设受到忽视。(2)从当前来看，预防医学、卫生检验等专业背景人才比例低，高层次专家型人才匮乏，人才流失严重[5]。(3)制度化、规范化评聘和考核程序匮乏，行政后勤人员占用机构编制，而高学历、技术性、业务型人才入职空间有限，引人、用人、育人、留人等职业发展或激励机制改革难以突破落实及执行上存在重重困境[6]。(4)卫生应急工作模式受计划经济时代观念的影响，非政府社会力量参与渠道有限，不利于机构间交叉联合及协作[7]。(5)许多地方机构理念落后、功能萎缩，疫情资料信息可及面窄、时滞长，发送、公布、共享内容和范围有限。(6)卫生应急部门职能分割和权责不清、各自为政，缺乏交互衔接与联系，国际间合作机制不够完善[8-9]。(7)完善卫生应急预案、法制、体制、机制建设落后，经费、技术、设施、人员保障难与时代同步。疾控机构、检验机构、医疗机构、高校实验中心、科研院所未形成联络机制、缺乏归口管理和集中部署，信息系统不灵敏、接警响应不及时、处置过程孤立被动、解决问题效率低下、资源储备不合理。

2.卫生应急工作性质:卫生应急工作性质要求其分工组织多样化，由政府一体化管制模式向多元化社会协同治理模式转变，形成应急工作网络化协作体系。目前，我国卫生应急的主体力量是卫生行政机构，如卫生计划生育委员会、政府行政机关、公立综合医院，以及卫生监督、疾病防控和检验检疫机构，而社会服务组织、新闻媒体机构、高校科研机构是从属力量。除此之外，还应开展国际交流合作、全员联防联控，广泛发动社会力量，形成卫生应急处置的合力。责权机构要树立公信形象，安抚民心、制止谣传，确保信息发布真实、公开和透明，在民众防病避险与自救互救方面扩大引导教育，对应急处置参与组织、团体进行约束或激励；加强预案、机制、法制和体制建设，促进卫生应急预防、处置和救援体系的整体性[3]。

卫生应急工作建设是在行政立法、危机管理、组织行为、公共卫生、疾病控制等多学科理论知识支持下，在各类突发卫生事件处置实践和探索改革中不断前行。各类组织机构或单元之间应明确职能、权限和义务，分工衔接并落实责任，协调人员、技术、拨款、物资、装备和信息等要素，在区域协同与点线联动下使处置效率最大化。在处理突发公共卫生事件过程中，理论认识与实践经验之间的矛盾得以化解，历史教训或经验不断总结、积淀下来，为卫生应急管理学科丰富理论体系，持续促进卫生应急机制建设。

二、我国卫生应急体系建设

1.预防准备建设：突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、扩散性、迁延性，波及范围广、危害大。卫生应急机构应坚持长期筹备，弱化诱因及衍生危害，“有备尚且有患、无备将有大患”，落实应急值守、动态监测、信息收集、调查核验、会商研判和风险预警等工作，“未雨绸缪、防患未然”，注重日常监测防控能力建设，及时规避或转移隐性风险，潜态应对和实态处置并重，防止在累积量变中转化为现实危机。参考国外应急工作经验并汲取历史教训，卫生应急行政部门应积极推动相应立法程序，明确政府部门、卫生机构、新闻媒体和社会公众义务，重点加强预案修订、技术改进、经费支持、物资储备、人员培训等一些常态性建设。

以“预防为主、常备不懈、全程关注”作为导向，对卫生危机事件征兆、诱因、隐患、演变规律和危害程度进行监测预警和风险评估，当危机潜态出现或疫情出现扩散暴发趋势时正确采取预防控制措施，消除危机诱发因素并弱化衍生危害影响。积极架构信息化监控平台，在社会公众和民间力量动员下，坚持以人为本、分级负责、条块结合、属地为主，统一部署、分类管理、理顺关系、优化结构、综合保障，提高预案操作的科学性、实效性，将预防与处置联系起来，动态修订并适时增补内容，在实践、信息和资源约束情况下减少时间压力，应急决策有规范可循、有程序可依。各责任机构要明确落实阶段性义务，确保“全面覆盖、有机链接、横向到边、纵向到底、外延到点”，条理、集约、有序地全方位布局准备工作。

2.技术队伍建设：卫生应急行政部门应组织专家修订、更新和维护预案，内容涵盖指导原则、适应范围、处置流程、报告总结等，对突发传染病、食品安全、职业中毒、放射事故、群体不明疾病制定指导规范。组建应急处置咨询专家智库，力求涵盖管理学、卫生学、社会学、心理学、灾害学领域，专业交叉、行业宽泛，理论知识和实践经验丰富，为行政机构和指挥中心提供决策咨询、技术指导，在卫生应急培训、桌面推演与实践工作中担任教练。专家群体与应急指挥枢纽之间建立沟通联系，卫生危机事件发生时迅速召集并组建咨询委员会，共享信息、交流讨论后制定应急处置程序，利用其专业知识和职业技能，集成权威认识谏言献策，在人员、经费、物资等资源调配中充分发挥决策参谋的作用。

国家出台制度或条例统筹优化卫生应急队伍，明确宏远或近期的发展目标，如危机事件确认、现场调查处置、检测化验分析、人群健康评价、卫生监督执法和医疗隔离救护等方面。打造有职业敏感、牢记责任、全局思维、观念前瞻、团结协作、训练有素的卫生应急专业技术队伍。根据医学救援、疫情控制、中毒处置、核与辐射事故防护等方面，合理布局人员数量和技术工种。注重机构专职“现役”和社会兼职“备役”两个工作重心，精心培育高水平专业队伍，整合交叉型兼职力量，争取专业队伍与社会力量协同、专兼互补，共同防范卫生危机事件扩散与蔓延。卫生应急机构很有必要开展一些公益性危机预防及避险咨询指导教育工作，让卫生应急防护意识扎根于社区、企业和学校等基层公众心中。

3.培训协防建设：以卫生机构和医学院校为依托，科学筹划卫生应急在职培训中心；从疾控机构、行政机关、高等院校、科研院所选聘师资；培训手段有手册材料、远程视频、情景模拟；培训形式有考察互访、案例推理、角色扮演、专题研讨、学术讲座；培训内容有卫生应急管理、现场指挥决策、专项处置技术。经过分批次组织学员集训、短训或演练指导[7]，同时将员工在岗培训列入业绩考核，从理念、决策、指挥、技术等方面提高应急机构的理论涵养与实践能力，辐射带动机构或地区间交流合作。决策指挥和专业技术人员分类培训内容和方向有差异，应在教育培训和实践演练中发掘管理或业务骨干，比较预案理论与实务差距，在计划、设计、操作、执行和评价等环节中进行实时改进。

在危机诱因潜在或显露情况下，卫生应急机构应迅速利用广播、电视、网络、报纸和手册推行科普宣教，传授自救互救和防护避险知识，引导公众在危机出现时能由感性回归理性，从而有效处置、自救互救。鉴于卫生危机事件的复杂性与突发性，物资储备是卫生应急工作的保障，须引入系统科学理论、属性决策方法和大数据挖掘技术，优化运行方式、组织结构和办事流程，精确分工、科学策划、周密部署和完善处置流程。从生产、监管、调拨、储运平台和系统规划进行强化建设，集中供应、准备充足、按时更新，专款、专人和专物分类管理，避免布局混乱、损耗浪费或种类不均。近年来卫生危机得到及时有效处置，离不开机构内在岗教育培训、卫生应急知识普及与社会力量协同参与的综合保障作用。

4.监测评估建设：在卫生危机事件预防控制工作中，应及时发现事件诱因或征兆，收集分析资料讯息引导检测、评估和预警决策，科学评估危机演变态势及危害，对卫生危机事件进行风险监测或预警响应，超前预见、扼杀萌芽、消除影响和减少危害，促进应急预警与评估工作系统化、规范化和科学化建设。今后应进一步完善风险监测评估和信息共享系统建设，对传染病疫情从人群、时间和地域等多方位动态监控。由于基础建设脆弱、指挥不灵、消息不畅、工作被动，造成社会秩序失衡、混乱或群体性恐慌，卫生应急监测与防御体系受到有意诋毁与过度非议。

近年来，各级卫生应急机构加强监测、预测、预警和评估制度化、常规化建设，动态研判和快速识别潜在风险，对危机起因、性质、影响、经验、教训等问题落实调查评估，以地区、人群、时间分布为切入点，在资金技术支持下优化网络直报及信息收集系统。加强实验室监测网络运行管理和实验人员业务素质在岗拓展，提高现场快速反应、即时确认和协同处置能力。监测信息系统在制度规范下担负信息维护、数据报送等决策任务，接收疾控、医疗和卫监机构大数据，筛选核验、分析研判、信息共享，给予风险评估及专项审核，确认并发布预警响应级别。网络直报和监测预警工作数据利用及时、准确和完整，在抗震、救灾和抢险等危机处置中发挥有效作用。

5.指挥响应建设：以往卫生工作长期留存计划经济时代的影子，行政指令和权力集中模式明显，按行政级别向下强制用权，强调任务摊派却弱化责任约束、技术指导、协调沟通和多方协作。随着法制的完善和危机应对能力的提高，以行政为主导的指挥响应系统将被职能型、专业性管理或参谋机构所取代。届时应急指挥响应系统内权力问责制度得到有效落实，各类分支机构职责、义务得以明确细化，组织不力、多头领导、条块分割、各自为战、责任不清等现象得以整顿规范。到时卫生应急处置工作应“统一指挥、协同推进、反应灵敏、平战结合、运转高效”，各类机构和社会力量在合作、协同和联动工作模式下，化解危机影响、平复公众情绪、稳定社会秩序。

在卫生应急指挥响应系统中，相关责任部门应加强日常监测管理。卫生应急决策指挥响应系统是处置活动的神经中枢，危机发生时，由国家及军队成立高度集中性、权威性和强制性的卫生应急临时最高决策机构，积极展开会商决策，并且辅之以制度化、专业化的参谋协调机构，明确结构性分工如信息情报分析、专业性处置技术支持、国内外协作组织帮助。

各类行政机构遵循监测预警、信息收集、方案拟定、指挥调度和调整评估等步骤，及时发布监测预警信息，向社会更新事件进展状况。执行机构应继续打造决策咨询专家智库，依托预案程序快速、准确、科学指导决策，减少认识性偏差，降低行动盲目性，根据事件的特征、性质和危害程度及时划分和调整响应处置级别，组织协调各方资源开展事前预防、事中处置、事后评估，加强协调合作、控制危机事态扩散及发展，以“周密部署、有序组织、多元联动、有效迅速”为原则，逐步提高卫生应急指挥响应能力，力争信息集成化、决策程序化、信息网络化，临危不惧、处变不惊、巧谋善断、理性应对，卫生危机事件得到较为有效处置。

6.综合保障建设：建国初期至20世纪80年代，由于制度、人员、技术、资金和物资等各方面保障条件不到位，部分单位出现指挥不灵、信息不畅、权责不明、反应不快、处置不当、体系不全、队伍不强、基础不牢、协调困难、管理混乱等被动局面。后来在法律规范下行使相对强制措施，对疑似对象实施隔离、禁止群体聚会，关停集市、学校、工厂等场所，封闭水源、食源，对疫源禽畜动物消杀填埋。经过多年综合保障工作建设，机构、法律、技术、物资、经费等要素逐渐系统化完善，许多经验对策逐渐形成并在实践中发挥有效指导作用。

各级卫生行政机构应从疾病控制、医疗救治、卫生监督、危机管理等领域组建卫生应急专家队伍，加强疫情信息发布、舆情疏导和专业培训。将预防、准备、监测、预警等常规处置经费纳入财政预算，专项拨款和常规筹资结合，严格培训经费和应急处置经费审计。将药品、疫苗、仪器、防护品等纳入储备计划，科学审批、布局合理、日常监管和定期更新，重视时效性、多样性、共享性，加强物资调拨、储运责任，重视要素、过程和关键环节管理，科学规划、多元筹集、种类齐全、分级储备、重点部署、动态更新。通过交通管制、舆论监控等保障办法，借助互联网、人联网、物联网，基本实现“队伍机动、装备携行、医院车载”。

7.联防沟通建设：卫生危机事件具有复杂性、多样性、突发性等特点，处置工作要依靠社会力量、资源、部门协作参与。各方力量应树立联防互动意识并建立互通协调机制，及时掌握危机讯息，优化、调拨各类资源，减少中间成本损耗，成立专责部门组织管理及协调联络，衔接配合并保障联防沟通效果。经“中央统一领导、地方分级负责、属地决策管理”，充分整合医疗、疾控、质检、交通、民政、宣传和军队等各方力量，发挥民智、民力潜能，群策、协防和联控，专兼互补、平战结合，真正实现统一指挥、群体研判、信息对称、科学决策、分级部署、步调一致和密切协作。

卫生应急行政部门负责现场调查、人群隔离、样品检测，医疗机构负责患者接诊、收治和转运，媒体、机构和公众之间营造透明沟通环境，引导舆论理性走向，帮助民众知晓事实、规避风险、平息恐慌和协同处置[8]。各权责机构也须打造权威公信形象，拓宽社情民意表达渠道，变被动防堵为主动引导，设置举报热线、咨询电话、主题网站、公益广告，多视角、全时段搜集、筛选、集成以及量化分析疫情信息并及时回应公众知情诉求。在卫生应急决策中突破媒体单向报道对公众舆论的垄断，以全局、开放为原则注重舆情在内海量大数据收集分析，力求还原卫生危机事件真实情况和演变趋向[9]。卫生应急行政部门、媒体和公众之间搭设沟通链节，与网络意见领袖建设性合作，多主体、多层次宣传防护知识和管控危机舆情发展，适时采用分级垂直纵向或平级横向公告，引导媒体澄清真相、实时更新消息，研判舆情真伪、解答公众疑问、禁止肆意炒作、防范谣言散布和稳定社会秩序。

8.动员合作建设：行政机构和技术人员对卫生危机事件防控效力有限，须借助指挥中心落实法律规范、健全动员体系，政府主导、社会参与、部门协调、全民动员、国际合作，将各类力量纳入协同动员机制，保障应急工作有序稳步开展。通过政策引导、制度激励、部门合作指引社会利益共同体形成大局观念，积极参与并营造公共精神，厘清职责、主动配合、信息共享，优化使用资源，多层次或渠道共建沟通氛围。工会妇联、慈善协会、宗教人士、商界名流、影视明星等非政府组织或社会精英人士须利用其社会公益职能或精神领袖形象，在团体宣传、先锋示范或粉丝崇拜意识下带动群体效仿或参与，弥补行政动员效力片面性或局限性。

在全球一体化、多元化开放背景下，国家间经济、贸易、文化、旅游交流频繁，疫情可在数天内散布于“地球村”每个角落，亟需建立卫生应急工作协调、交流与合作的机制，通过缔结合约协议共同防范和抵御卫生危机事件，依靠国际组织约定彼此之间义务。我国已与WHO、东盟建立双边合作关系，履行疫情声明联合发布和信息报告义务，通过举办经验培训讲座或学术研讨会形式，加强信息共享、联合应对、技术援助和经验交流，多方吸取国内外历史性教训，吸收国际之间合作与人道主义援助。在预防控制、科普宣教和健康干预等层面推进社会动员和交流合作，应急人员知识、技能、素质较快提高，处置能力在技术、理念方面缩小了与发达国家的差距，在国际公共卫生援助事务中提升自身形象。

9.激励善后建设：卫生危机事件消除以后，还要补偿征用劳务、房地、物资，对玩忽职守、失职渎职或贪污侵占救援物资经费者进行惩戒，对疫情信息瞒报、误报、漏报以及庸散不为而决策延误者严究责任。对因公伤残或牺牲者给予救济、补偿，人性安置、抚恤，对各类抽调人员不应改变岗位及薪酬待遇，但在评职、晋级和选调上放宽标准或适当倾斜。

各权责机构应组织相关专业的专家及时对卫生应急工作状况进行事后评估，依托善后评估机制进行组织考核、问责、奖惩、评估和反馈，总结成功经验、汲取失败教训，将激励、奖惩和善后措施拟定为书面条例并列入法律条文，为今后应急处置提供指导依据。此外，卫生行政部门应经集中汇报、资料审核和现场考察等方式组织评估论证，修订或完善卫生危机风险应对策略、应急物资保障、应急处置措施和危害控制办法。各级专业防控机构对卫生应急预案中人员梯队、工种配置和专业技术中薄弱环节及时完善，以国内外卫生危机事件之历史教训为契机，从优化医疗卫生、公共卫生和社会力量引导等方面建立长效建设机制。

三、展望

随着卫生应急任务及时代使命逐渐清晰明确，法制、体制、机制、队伍、保障和预案建设也将在危机事件应对中渐趋成熟，外延体系将在实践或演练基础上不断完善。由于各类疫情处置及时、科学和高效，须总结有益对策并以法制规范，为应急处置机构及多方利益主体遵守，将经验教训经评估总结后纳入案例讨论或素材学习。卫生应急预案和机制分支体系内容应扩大实用性、有效性，关注应急管理或业务高素质人才培养，以统筹技术、装备、物资、政策等基础资源为保障，给予信息、决策、操作、执行和监督等多工种或类型人才引进及在岗训练，指引卫生应急工作进入常态化革新建设的新时期。

卫生应急工作面临的形势很严峻，与时俱进是应急管理永恒的主题。责权机构须以思想先导、理论牵引，加强监测预警、风险评估，提高决策指挥和响应处置效率，动员社会力量开展危机防范、预防和控制。机构、民众和媒体之间应增进沟通，行政机关、医疗单位、疾控中心、高等院校、科研院所之间应加强合作，多元主体参与决策、资源共享、权力互补、责任共担并协同应对。还须重视应急管理专业设置和特需人才培养，审议政策激励和人事考评制度，优化专业技术编制结构。扩大科研立项和经费匹配，在科研与实践结合视角下促进卫生应急学科理论内涵发展，全方位深化提升预防、响应和处置层次水平，监测社会风险因素和抵御突发公共卫生危机，保障及维护社会和谐、秩序、安全与稳定。

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