市场经济体制下服务型政府的职能定位分析

潘媛媛

[摘 要]关于政府行政职能定位的问题自有国家以来，就一直备受争论。争论的焦点在于政府到底应该管什么，不该管什么。争论的中心问题集中在国家与社会的关系、政府与市场的关系、公平与效率的关系。文章主要就政府与市场的关系这一问题上分析我国市场经济体制下服务型政府在行政职能转变过程中存在的问题，找寻症结所在，进而提出在市场经济社会里完善我国服务型政府职能定位建议。

[关键词]市场经济体制；政府与市场关系；服务型政府职能定位

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.03.148

1 政府与市场的关系

亚当·斯密以理性“经济人”假定为理论基础，提出政府职能规范的基本价值标准就在于成为一个好的“守夜人”，即管的最少的政府就是最好的政府。亚当·斯密的自由资本主义的经济理论支配了欧美国家一百多年，直至20世纪30年代爆发了席卷整个欧美资本主义世界的经济大危机，传统的“守夜人”政府对此危机无能为力。随后美国总统罗斯福秉承凯恩斯主义的经济理论，以国家干预为核心的罗斯福新政得以推行，经济大危机得到了有效的控制。凯恩斯认为，为了弥补自由市场经济有效需求的不足，克服经济危机，政府必须干预经济生活，通过增加公共投入以刺激消费。[1]人类社会发展史的实践也反复证明了政府的职能和权力是有边界的，随着经济社会的发展，政府职能权力的收缩（或扩张）也是必然规律。不同国家关于政府职能有着不同的规定，关键在于既定的规制是否有利于国家的发展进步。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会自治能力的进一步提高，公民的民主自治意识不断增强，使得我国政府“大家长”式的行政管理模式成为阻碍社会经济发展的桎梏，降低了社会公众对政府的信任度和支持率。转变政府职能，建设服务型政府是适应社会主义市场经济发展的根本需求。党的十八大报告明确指出：“经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”同时还提出：“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府……推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”[2]

2 市场经济体制下我国政府职能转变过程中存在的问题

2.1 对政府职能的具体内涵认识不到位

党的十八届三中全会确立的“宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护”五大政府职能仅仅涉及政府的横向职能，而没有明确指明政府的纵向职能。在实际运作中，基层的政府几乎不具备经济调节的职能，对于市场监管的职能，比如城管对无照商贩的查处等，这只是社会管理职能的一部分。反之对市场经济横加干涉，政府部门借宏观调控之名直接参与到市场经济活动中，扰乱了市场的正常竞争秩序，导致官场腐败现象的滋生。从这个角度讲，“五大职能”的目标过于宏观，没有具体的执行准则。

2.2 政府职能存在较严重的越位、缺位、不到位和错位问题

政府该放的权不放，该弃的利不舍，揽权过多，政府对于宏观调控和微观管制的权限拿捏不清，特别是政府在市场资源配置中依然具有主导权；行政审核事项过多，程序复杂烦琐，过于干涉微观事务，导致政企不分、政资不分、政社不分、政事不分。政府宏观调控和市场监督能力尚且存在不足，一些宏观调控措施缺乏预见性和防御性，对违反市场竞争秩序的社会群体惩罚力度不够，大量的市场违法行为屡禁不止。对于在市场经济发展过程中，一些市场机制不能调节的领域，政府在实际管理过程中存在调控不到位的“真空地带”。

2.3 市场自我调节能力难以承担起政府划分出的职能

受传统计划经济体制的影响，政府“经济主体”的主导地位在社会经济活动中仍未完全消退。国家和政府垄断了几乎所有的社会资源并对社会生活进行全面的干预导致市场经济严重依赖于政府。尽管经历了30多年的改革，市场经济得到快速发展，但是市场的自我调节能力还没有达到能够承担政府划分出的职能，这反而导致了市场失灵状况的发生。最终政府还是要承担起这部分公共事务的管理职能，用新的职能机构去代替原来取消的职能部门，根本没有达到职能转变的目的，反而重新陷入“精胀”的循环。这正是我国历次机构改革成效不大的症结所在。[3]

2.4 政府政绩考核制度存在欠缺

一直以来我国劳动者报酬占GDP的比例偏低、国民收入分配向国家和资本所有者倾斜的现象一直比较突出。据财政部的相关数据，新中国成立60多年间，我国财政收入增长近1000倍，而城镇居民收入增长还不到20倍。一些地方政府为了追求在任期间的短期政绩，运用行政权力干预经济生活，获取GDP的增长。直接导致国内居民贫富差距拉大。其后果是国库充实，而民生却没有随着经济的高速增长而得到较大的改善。我国基尼系数自2000年起就已经超过了0.4的警戒线。据中央统计局发布的最新数据，时至2014年全国居民收入基尼系数为0.469。尽管政府一直在强调市场资源配置的决定性作用，但是国内居民贫富差距问题一直没有得到切实解决。改变唯GDP的政绩考核，政府才能够真正基于社会本位的视角来看待财富的增长和社会的需求；也只有建立了社会本位的服务型政府，才能够真正实现经济发展的成果造福于民众，改革的红利由人民所共享。

3 社会主义市场经济体制下服务型政府的职能定位

3.1 服务型政府关于“服务”的定位

社会契约论认为公共权力的产生源于人类对“秩序”的渴求，是人类为了保护自己的权益而彼此达成契约的结果：即政府的权力源于每个自由平等的公民权利的渡让，政府应服务于社会的大多数人。在市场经济社会，政府仅仅是为了保障公民的权益而存在的，现代政府应该抛弃传统的官本位思想树立民本位的价值理念。

所谓“服务型政府”是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。[4]“服务型政府”这一提法一语道破了政府的价值本源，即“政府存在的目的在于对公众合理合法的需求予以充分的回应。”

3.2 在经济生活中服务型政府的职能定位

服务型政府的权力在经济生活中应该存在明确的限界和使用空间。因此，政府应尽快明确行政边界，走出全能行政的误区，还权于社会和市场。政府在社会经济活动中只扮演裁判员或守护者的角色，负责制定和维系社会经济活动主体应遵循的市场规则，为市场经济创造健康有序的发展环境。在社会主义市场经济体制下，关于服务型政府职能定位应考虑到三点。

3.2.1 服务型政府职能明确化、法治化

明确规定服务型政府的职责范围，职能范围界定不能过于宏观、笼统，需要细化为层次分明、条理清晰的职能体系，为各级政府行政工作指明方向，避免政府横向职能与纵向职能范围重叠交叉的现象出现。同时坚持政府职能法定原则，通过立法机关制定的刚性法律来界定政府职能，同时利用刚性的法律促使政府职能执行到位，以有效避免政府职能的越位、错位、缺位。即使出现无法可依的“真空事件”，政府部门也要依据“公民利益至上”的原则行事。

3.2.2 服务型政府管理职能的有限性

服务型政府要求政府职能进一步转变为有限管理职能。有限的政府并不是简单地、一味地“退出”或“让位”给市场和社会，因为基本市场秩序的维护仍然需要政府。政府部门逐步从社会经济活动领域退出，减少政府对市场经济的微观干预，还权于市场。与此同时还须强化政府的市场监管职能，维护市场竞争秩序，加强打击经济犯罪的力度，创造良好的市场环境。当然，市场秩序的维护还需要行业自律、舆论监督和群众参与。因此，要规范市场主体行为，维护公平竞争的市场秩序，形成行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。[5]

3.2.3 服务型政府政绩考核体系的科学性

服务型政府的政绩考核要改变过去政府改变偏重经济增长，轻社会发展，忽视公民权利的政绩观，彻底丢弃“唯GDP论”。服务型政府强调政府是服务者，着眼于为本地社会公众服务。以公众为政府绩效考核的最终出发点和落脚点，不仅仅要注重对经济指标的考察，还要与当地的实际情况相结合，更要注重对整个社会公众利益有利的长远指标的考察，要注重社会全局效应。同时建立严格的问责制度，加大问责力度，使行政权力和行政责任相统一。

参考文献：

[1]张国庆.公共行政学 [M].3版.北京：北京大学出版社，2007：78-79.

[2]王建中.尊重市场规律转变政府职能——学习党的十八大报告[J].理论导刊，2013（6）.

[3]何颖.我国政府职能转变问题的反思[J].行政论坛，2010（4）：35-38.

[4]刘星.服务型政府：理论反思与制度创新[M].北京：中国政法大学出版社，2006：40-41.

[5]马凯.以转变政府职能为核心深化行政管理体制改革[J].国家行政学院学报，2008（5）：7-8.