日本反恐，有两个特殊之处

唐奇芳

2015年12月8日，日本政府宣布在外务省设立“国际反恐情报收集组”，负责恐怖主义活动相关情报的统一处理;同时还在内阁官房设立“国际反恐情报汇总室”作为其上级组织，形成直达首相的体制。

2015年12月8日，日本政府宣布成立“国际反恐情报收集组”。

在上述体制的基础上，日本政府还新设了“国际反恐情报收集汇总干事会”这一组织，在内阁、情报相关省厅以及政策事态处置部门之间定期举行会议，进行情报及关切事项分享，确定焦点和优先问题。外相将在“干事会”议事结果的基础上，向“国际反恐情报收集组”及日本驻外使领馆发出情报收集指令。

情报收集组按地区分成中东、北非、东南亚、南亚四个小组。日本政府通过协调，将四个小组的地区据点分别设在约旦、埃及、印尼、印度四国的首都，并考虑派熟悉当地情况的专家常驻，负责收集恐怖主义活动相关情报。情报收集组组员约有三四十名，汇集了来自外务、防卫两省及警察厅等部门的情报专家，同时他们还兼任国际反恐情报汇总室的工作人员。

强化反恐体制和能力建设

上述新体制和新组织的设立，是日本强化和加速反恐行动的最新措施之一。除此之外，在2015年12月4日举行的日本“国际组织犯罪及国际恐怖活动对策推进总部”会议上，总部长内阁官房长官菅义伟还从六大领域对新形势下日本的反恐行动进行了全面部署，包括：情报收集和分析、国境管理、重要设施与软性目标的警戒与反恐处理能力、官民合作反恐、海外国民安全保障以及反恐国际合作。

情报收集组等新机制和组织原定于2016年4月启动，之所以决定提前，是因为日本政府认为出现了一系列新的国际和国内情况。在国际上，与“伊斯兰国”相关的恐怖主义活动频度更高、范围更大、破坏性更强，反恐形势更加严峻。巴黎连环恐怖袭击以及2015年日本国民被“伊斯兰国”恐怖分子杀害等事件的发生，也让日本公民感到恐怖主义活动对日本的直接威胁明显上升。在日本国内，可能遭到恐怖袭击的目标也在增多，尤其是未来将在日本举行众多大型国际会议和活动。2020年日本东京将举办奥运会，而更近的则是2016年5月将在三重县伊势志摩举行的七国集团（G7）峰会。此外，日本公众对于恐怖主义和本国反恐行动的关注也达到了前所未有的程度。据日本内阁府于2015年6月进行的“关于反恐的舆论调查”结果，79.2%的日本民众对日本境内发生恐怖活动感到担心，其中两个最重要的担忧原因就是日本人在境外遭到了恐怖活动的侵害，以及“伊斯兰国”等国际恐怖主义组织势力的壮大。

已经形成较为完备的反恐体系

由于政府和民众对反恐行动的日益重视，如今日本已经形成了官民联动、内外协调的反恐体系。

在国内，日本反恐行动的主要宗旨是“防患于未然”。日本政府制定了严密的国内反恐安保措施，在出入国管理、反恐情报处理、反劫持（劫机）、NBC（核、生物、化学）恐怖活动应对、重要设施安保、恐怖活动资金和反恐科技研发等领域做出了十分细化的规定，所有相关的政府和民间部门也制定了各自的反恐预案。与此同时，日本国内的反恐措施也在与时俱进，不断得到完善和强化。以出入国管理为例，从2007年11月开始，除规定豁免者以外的绝大部分16岁以上外国人在进入日本时要提供指纹信息。此后，为防止使用伪造指纹，日本各口岸于2010年3月引入了可以甄别手指状态的扫描装置。此外，自2007年开始实行船只和航班人员情况事先报告义务化，如今又增加了必须向海关和入国管理局提供所有乘客电子PNR（旅客订座记录）信息的规定。

在国外，日本在各个层面上与他国进行广泛的反恐协调和交流。在多边机制方面，日本参与了联合国和G7框架下多次反恐会议，发表多项宣言，支持多个决议。在区域组织方面，日本通过亚太经合组织（APEC）和东盟地区论坛（ARF）等为地区反恐合作提出多项建议。在双边以及三边合作方面，自2002年以来，日本每年都要与中、美、俄、韩、澳等亚太国家以及其他主要国家进行反恐协商。此外，安倍政府还提出了日本国际反恐合作的“三根支柱”：第一是加强反恐行动，包括支援中东和非洲地区的反恐能力建设;第二是加强与中东地区的外交关系，包括为其提供两亿美元的人道主义援助;第三是支持构筑不产生极端主义的社会，包括与东盟的通力合作和对其支援。

反恐行动背后有多重目的

表面上看来，日本国内外的反恐行动非常积极，与别的国家似乎并无二致。但若深入分析，便可发现日本的反恐行动有两个特殊之处。

首先，日本面临的恐怖主义威胁实际上远不及其宣传的那么严重。日本是岛国，便于对恐怖分子的进入加以控制;考虑到其单一民族和特有的宗教文化，外来恐怖分子也很难在日本藏匿和立足。即便在海外，日本公民从来都没有被恐怖组织当作主要攻击对象。尽管2013年和2015年发生了海外日本人遭遇恐怖袭击的事件，但纵观有记录的历史，考虑到日本庞大的海外资产、众多的常驻人员和游客，日本由于恐怖袭击而造成的海外人身和财产损失程度远低于欧美国家。

其次，日本的反恐行动存在明显的“言行分离”现象。具体来说，就是“说归说，做归做”，或者“说的不做，做的不说”。如前文所述，日本在国际反恐合作方面十分高调，建立了非常全面的反恐交流和协调机制，但大多数只是桌面上的讨论而已，并没有实质的行动或投入。另一方面，无论情报收集分享，还是派遣部队，日本在国内外采取的反恐行动基本都是在美日同盟框架下进行的，但日本政府在几乎所有的外宣文件中对此并未提及。

对这两个特殊点的原因解释并不复杂。日本反恐行动除了基本的保障国家安全之外，还有更重要的政治目的。

日本反恐行动的首要政治目的就是借此强化美日同盟，深化美日捆绑。9.11事件发生的2001年是日本官方确认的“反恐元年”，如今日本所采取的主要反恐措施几乎都是在此之后才导入的。2001年之前，日本所经历的“赤军”劫机事件及奥姆真理教地铁沙林毒气事件等恐怖主义活动全都是其国内人员制造的独立事件，与目前国际恐怖主义事件的性质大不相同，也没有延续性。可以说，日本是在几乎不存在恐怖主义威胁的情况下投入了反恐战争，并在超过六成民众认为伊拉克战争不正当的情况下出兵海湾，积极配合美国，出钱出力。2010年日本发生的反恐机密泄露事件也表明，日本情报部门对其国内伊斯兰教界人士和场所的监视侦查，很大程度上是出于对美合作的需求。

第二个政治目的是借机修改宪法，推进海外派兵。这一目的在“反恐三法案”的出台上表现得最为突出。这三个法案包括《自卫队法修正案》、《海上保安厅法修正案》和《反恐特别措施法案》。前两者主要涉及日本国内，是关于国内治安问题和反恐问题的;而《反恐特别措施法案》则涉及自卫队走出国门和协助美军作战的问题，该法案首次允许日本自卫队被投放到仍然处于战争状态的地区， 以防御自卫的名义主动参与作战地区的军事行动。这自然引起了日本国内的激烈反应， 也引发了国际社会的高度关注。但日本政府不顾国内外的反对，在9.11事件发生的一个月后，就强行通过该法案，并迅速派出六艘军舰前往印度洋为进行阿富汗战争的美军提供支援和补给。

第三个政治目的是通过反恐扩大地区影响力，尤其是插手安全领域。由于日本“和平宪法”的限制和历史问题给周边国家带来的戒心，9.11事件之前，日本在地区安全合作中的参与度相对较低，影响力也较小。9.11事件发生后，小泉政府在国际社会呼吁加强反恐合作的背景下，以东盟为主要对象推进非传统安全合作，开始逐步扩大日本在东亚安全事务中的影响。除了利用东盟地区论坛发出声音，日本还积极“砸钱”援助东南亚国家共同参与反恐。仅在2006年，日本就设置了三项与东盟的反恐合作机制。除了框架性的日本—东盟反恐对策对话机制，日本通过“恐怖主义对策”等免费治安援助项目和日本—东盟综合基金，在2006年分别为东盟各国强化反恐对策提供了70亿日元和75亿日元的巨额援助。

由此可见，日本政府的“反恐”行动，并非仅如字面上的意思那么简单。对于这一点，日本国内外真正致力于反恐、热爱和平的人们，都应该有清楚的认识。

（作者为中国国际问题研究院副研究员）