法律部门定位引发的公共图书馆立法考量

金愉

摘 要：公共图书馆立法，曾经成为热门一时的研究方向，多角度地进行了促进性探讨。本文从公共图书馆立法应确定所属法律部门切入，论述公共图书馆立法内容的重点，指明政府的责任是立法内容的核心要素，这是依宪治国在立法上的贯彻。

关键词：法律部门;公共图书馆立法;政府责任

中图分类号：D912.1   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）33-0059-02

公共图书馆立法，曾经成为热门一时的研究方向，多角度地进行了促进性探讨。也提出了一些立法建议和立法草案，已形成立法议案。时至今日，公共图书馆立法的程序虽然从法律层面启动，但在立法审议阶段搁浅。公共图书馆立法何以如此举步维艰？在依法治国的大环境下，理应由法律规范来保障公共图书馆的建设和发展。身为公益性事业单位的公共图书馆，在有法可依的框架里，才能确认自身应有的地位和价值，与时俱进地适应现实的变化和需求，以利确保党和国家倡导的全民阅读文化活动的开展。为促进立法通过，公共图书馆立法就该提纲挈领，抓住主线，紧紧把握其法理上的法律部门定位，这才能化繁为简并简明扼要，避免纠缠于方方面面，较易达成共识，让公共图书馆的立法流程一路畅通。

一、公共图书馆立法应从属的法律部门

按照法学基础理论，法律体系主要划分为：民法、刑法、行政法等法律部门，并有民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法成为贯彻实施实体法的程序法。法律部门，一般来说是指调整因其本身性质而要求有同类调整方法的那些社会关系的法律规范的总称。一个部门法的特定的调整对象是区别于其他部门法的主要标准，他不仅决定该部门法的调整方法，同时决定该部门法的基本原则和主要内容。而调整方法主要是指确定权利义务模式及法律责任的方法。除刑法调整的对象与公共图书馆无必然关联外，民法调整的是平等主体之间的平等关系，实行“权利和义务对等”的原则;行政法律关系中的权利和义务并不对等，其调整的主体关系是以大量的行政责任或义务为主。就图书馆的设立和运作而言，相关主体的权利和义务不具对等性，体现的更多是政府投入的责任、公共图书馆服务的义务和读者无偿享受服务的权利。因此，公共图书馆立法的法律部门定位应属行政法范畴。

公共图书馆立法的主题词是公共图书馆，公共图书馆是组织机构。这与已有的成文法如《中华人民共和国档案法》的主题词是档案不同，档案是物。也与《中华人民共和国公务员法》的主题词是公务员不同，公务员是人。虽然图书和档案类似，公益性事业单位的工作人员依法参照公务员管理，但机构与物及人的不同着重点，也必然突出了立法内容上的不同要求，也决定了基本原则的差异。

二、公共图书馆立法的内容

公共图书馆立法，不是调整公共图书馆运作中发生的所有关系，而是最能体现实质和重点利益的关系才能成为法律调整的对象。国家是公共图书馆建设和发展的最大责任者，其作用举足轻重。国家与公共图书馆的关系是体现公共图书馆根本利益，离开了这种关系，公共图书馆的义务和读者的权利都成了空中楼阁。十八大以后党和国家在“依法治国”方略基础上，又强调了“依宪治国”。公共图书馆立法，归根结底是落实“依法治国”“依宪治国”。宪法实质是治理国家的根本大法，《中华人民共和国宪法》规定：国家发展为人民服务、为社会主义事业服务的图书馆，开展群众性的文化活动。中央政府和地方各级政府从不同层面代表了国家。从宪法而论，公共图书馆立法不是要设立图书馆业务活动的管理法，不是设立行业利益的保护法，而是要设立图书馆建设和发展的保障法。这一保障责任，与政府责任息息相关。这是公共图书馆事业建设和发展的核心要素，政府的责任构成公共圖书馆立法的基石。

（一）政府的责任是公共图书馆立法的首要内容

公共图书馆立法定位于行政法，第一主体是政府，《中华人民共和国宪法》对各种文化事业以列举的方式明确了国家对图书馆事业的担当。这就让代表国家行使权力的政府对公共图书馆的设立有了法定职责，对公共图书馆的经费、建筑及设备的提供有了法定职责，对人员编制及其待遇按时足额支付有了法定职责，对文献资源建设有了法定职责。因为按照《中华人民共和国行政许可法》规定，国家行政机关履行法定职责必须法有明文，实行“法无授权不可为”的原则。这种法定职责的确定仅有宪法还不够，要有部门法的具体规定才具有实际的可操作性，这才能防止不作为或乱作为。政府对公共图书馆的职责，在立法内容上要确实有对政府产生约束的强制性规定，立法内容更多的是管着政府的行为。在公共图书馆立法上，政府职责的分量，要大于图书馆的义务和读者的权利。立法的内涵上应把权力关进笼子里，要明确规定政府对公共图书馆的财政拨款，其预算和结算要公示、公共图书馆建设和发展状况要进入政府工作报告、进入政府部门的社会发展计划执行情况报告和预算执行报告，年度国民经济和社会发展的统计公报要公布相关数字。政府的责任这一块有法可依了，公共图书馆的建设和发展具有了坚实的基础。政府的责任构建明确了，通过公共图书馆的义务来保障读者的权益也就会水到渠成。政府的责任是问题的关键所在，是公共图书馆立法的核心点。国际图联与联合国教科文组织联合颁布的《公共图书馆宣言》阐明：“建立公共图书馆是国家和地方政府的责任，”这也为公共图书馆立法内容提供了借鉴依据[1]。

（二）公共图书馆的义务

公共图书馆占有和使用资源、设施、设备的权利，是基于政府的授权委托，法定权利人是国家，公共图书馆并不具有所有权，所以公共图书馆的权利是次要的、从属的，主要表现为履行义务。公共图书馆是开展文献信息资源的收集、整理、保存、传播和服务等工作的专业性机构，同时是面对社会全体成员满足读者知识和信息需求、实现社会教育、保障社会全体成员享有基本文化权益的公益性机构。由公共图书馆的公益属性所决定，图书馆有向全体社会成员提供免费查询、借阅文献信息服务的义务、有资源建设的义务、有维护馆藏文献和设施设备安全的义务、有资源共建共享的义务。在提供服务方面，诸如提供纸质文本和电子文本及网络载本的流通阅读、纸质文本的开架借阅、电子资源上网、网上预约和催还及续借、网上馆际互借和文献传递、网上信息资源导航、网上电子公告和电子论坛及意见箱、网上协同信息查询、最新信息定题通告等业务要求，在资源管理和维护信息基础设施及馆藏安全方面等业务要求，这些业务要求在立法上要掌握好，既不能太抽象也不能太具体，甚至具体到业务细节。公共图书馆义务对应的就是读者的权利。而义务的履行更多地跟公共图书馆的建设与发展有关，公共图书馆的义务以一言蔽之曰：最大限度地满足读者的需求，这既是老生常谈，也是精准概括。

（三）读者的权利

政府的责任和公共图书馆的义务共同的落脚点是读者的权利。在面向社会全体成员的前提下，读者的基本权利是免费阅读权和参考咨询权。由读者服务衍化的权利很多，但基本权利延伸的读者权利与读者的现实需求更贴近。从静态物理环境到动态的虚拟空间，越来越强化着读者的权利。远程服务、在线服务、对网络资源整合的研究型服务、提供网上查询路径和搜索范围及难点的导航服务、根据读者需要确定检索策略和途径提供复杂主题搜索的定题服务、按读者课题进行信息筛选和挖掘整理成二次或三次文献的更高层次参考咨询——知识服务，这些权利可归纳为读者获得尽力充分满足文献信息需求权。

三、关于版权特别许可的立法条款

版权即著作权。公共图书馆中的数字图书馆、移动图书馆提供免费在线阅读、数字资源查询、下载及原文传递。如果让公共图书馆去适应已有的法定许可制度，无法从整体上反映公共图书馆的社会性质和法律地位。公共图书馆立法中设立例外特别条款是保证建设与发展的重要一环，参考国外许多国家对公共图书馆在使用版权方面都给予的更多优待[2]，在保护公共图书馆和共享工程上应有立法上的支持，或是采用合理豁免的特别许可，或是采用政府资金注入平衡权利人利益。公共图书馆立法绕不开利益博弈，重要的是松绑建设和发展受版权纠纷的困扰和阻碍，根据《中华人民共和国立法法》的规定，法律规范冲突选择适用的原则是新法优于旧法、特别法优于普通法。公共圖书馆立法在后属于新法，例外特别许可是特别规定，在法律效力实施上没有问题，无须修改《中华人民共和国著作权法》，减少了立法程序上的难度。但在加入WTO我国承诺版权保护的背景下，由政府谈判出资解决版权问题更好，这也是政府应尽的责任。

四、机构设置和人事工作无须进入公共图书馆立法

从立法技术角度应根据所要解决的不同层次的问题，分别制定不同层次的规范。对公共图书馆建设和发展的局部问题和内部问题以及具体操作规范问题，可以由部门规章或行政法规加以规定，也可由行业组织、专业协会来制定。只有公共图书馆建设和发展的基本问题，才能纳入效力和层次较高的法律规定。不可否认，公共图书馆的组织机构是开展业务工作的组织基础，随着管理体制的改革和创新，会朝着向越来越完善和优越的方向发展，但这是有变数的内容，不宜进入相对稳定的法律。公共图书馆工作人员的素质与公共图书馆的服务水平密切相连。人才资源是公共图书馆可持续发展的动力源泉，建立科学的管理体制和人才资源合理配置机制是不可或缺的，但这是人事方面的工作，具体的细化问题要由组织人事方面的规范去调整。不须公共图书馆立法调整的关系，不能进入立法考虑。

五、关于公立高校图书馆参照适用的条款

图书馆联盟的发起和实践，使高校图书馆进入了公共服务的领域，公共图书馆立法应在附则里规定：“公立高校图书馆可以参照本法适用”。为高校图书馆对社会全面开放留下立法上的技术空间[3]。公立高校图书馆是全民所有的公有财产，理应服务于社会全体成员，这正显示了取之于民用之于民的中国社会主义的特色。公立高校图书馆向社会全体人员开放，文献信息资源利用率将趋向最大化。国家投资采购的文献信息资源会产生更多的社会效益，文献资源重复浪费、利用率低的问题将得到改善。

六、结语

公共图书馆立法，要立足于从属的法律部门。解决公共图书馆建设和发展中的根本问题，重要的是确定政府的责任，创造政府依法执政的法律条件，以此保障公共图书馆的发展和建设，实现法律保驾护航下的全民阅读。

参考文献：

[1]牛淑娟，刘英赫，田贺龙，等.我国图书馆立法近观与远望：写在《国外图书馆法律选编》出版之际[J].图书馆杂志，2015（2）：4-10.

[2]刘晓莹，刘琳琳.美国公共图书馆立法现状、特点与启示[J].图书馆建设，2013（4）：9-12.

[3]刘增毅.我国公共图书馆立法相关问题研究[J].江西社会科学，2012（10）：148-152.