京津冀区域治理协调体系的构建

■ 尹金宝 毛文瑾（河北工业大学 天津 300000）

京津冀区域作为我国北方最大、现代化程度最高的人口和经济密集区域，是引领北方经济发展、打造我国北方经济中心的战略基地和增长引擎。因此，促进京津冀区域经济一体化不仅是京津冀自身发展的需要，更有利于形成南北均衡的国家宏观经济发展格局，提升国家综合实力和国际竞争力，乃至对全球经济产生巨大而深远的影响。但京津冀区域经济的发展受到行政力量的刚性约束，行政区之间的恶性竞争导致了体制不完善，市场主体动力不足，市场化程度低，民营经济发展滞后，区域市场分割，要素市场不统一；区域内城市功能定位、基础设施、公共事业、产业布局缺乏协调，重复建设严重；生态建设、环境保护的利益冲突较严重；特大型城市与其周边农村发展存在极不协调的二元结构等问题，严重阻碍了京津冀区域一体化的进程。因此，亟需构建京津冀区域治理体系，协调各利益群体关系，整合政府、市场和社会公众力量，共同推进京津冀区域的协调发展。

区域治理的缘起

英语中的“治理（governance）”源于古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原意主要指统治、控制、支配、指导和驾驭之意，长期以来它与统治（government）交叉使用，多用于国家和公共事务管理活动。自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了治理新的内涵，以与“统治（governing）”和“管理（government）”区别开来。斯托克指出，治理（governance）的概念要比统治宽泛得多：治理不仅考虑统治的制度，而且包括这些制度与市民社会相互作用的过程以及国家和社会相互作用的结果。治理理论的主要创始人之一罗森瑙（J.N.Rosenau）将治理定义为一系列活动领域中的管理机制。而全球委员会在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理做出较为宽泛的界定：治理是各种公共的或私人的和个人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。不同的学者对于治理的解释各有不同，但多元化、多中心、网络化、协商与谈判等理念是各种定义的共性特征。

目前，区域治理尚未形成一个统一的定义，国外学者对区域治理进行了大量研究。美国学者斯通（Stone）在1989年提出了“都市政权”概念，强调政府和非政府力量在面对经济和社会挑战时的互赖关系，聚焦于政府和非政府行动者之间的合作和协调问题。英国学者罗兹（Rhodes，1996）认为治理是市场和科层制进行权力资源配置、控制和协调的必要补充。我国学者张京祥（2000）较早使用了区域管治的概念，与区域治理只是翻译上的差别。杨毅、李向阳（2004）则较为明确的提出了区域治理的概念。基于以上分析，笔者认为区域治理是基于一定的经济、政治、社会、文化和自然等因素而联系在一起的地域范围，以政府为核心主体，企业和社会公众等利益相关者为参与主体，为实现最大化区域公共利益，通过沟通、合作、协商、谈判等多样化方式，建立正式与非正式的制度化安排，构建区域内外利益相关者的新型关系，对区域公共事务进行协调和自主治理的过程。

京津冀区域治理现状与瓶颈

（一）京津冀区域治理现状

城市发展不均，两极分化严重。京津冀地区是哑铃型的，未能形成金字塔式的城市群结构，上面是两个特大城市，分别是北京和天津。京津两地长期处于竞争大于合作的状态，北京天津两个特大城市在人才、资源、产业之间存在严重竞争，处于两者之间的河北各个城市却明显弱化，城市发展不足，经济水平较落后，城市激化与腹地弱化现象显著。如表1所示，2013年京津冀地区的二城市指数为1.44，低于标准值2，表明首位城市北京的优势并不明显，呈现双核发展态势。2013年京津冀地区四城市指数为0.59，低于1，说明天津、石家庄、保定市等城市规模偏小，发展不足，速度缓慢。相比之下，2013年长三角的二城市首位度为2.73，大于2，表明上海的中心城市地位明显，2013年长三角四城市指数为1.02，且与近几年相比有下降趋势，表明南京、杭州、苏州等城市发展迅速，与上海的差距在缩小。

国企实力强大，中小企业较弱。在京津冀区域内，国有及国家控股企业经济实力强大，企业规模庞大，如表2所示，2013年京津冀国有企业资产总额高达49200多亿元，相当于珠三角资产总额的2.7倍。而私营和中小企业布局分散，总体规模小，经济实力较弱、效益较差，在市场经济发展中处于弱势地位，京津冀私营工业企业单位数和私营工业企业资产总额不足长三角的21%和26%。市场作用比较小，民营企业、中小企业活力不足，导致市场内部活跃度不高，体制机制不健全，2012年到2013年京津冀新增私营工业企业数为202个，不足长三角的1/3。

表1 京津冀与长三角区域城市首位度指数

表2 2013年京津冀、长三角、珠三角国有企业和私营企业指标比较

表3 2012年京津冀、长三角、珠三角社会组织发展情况

地方利益固化，空吸现象严峻。京津冀区域内各行政主体利用各种保护手段，进行市场封锁、构筑贸易壁垒确保本行政辖区的经济利益不外溢，在京津的“空吸”之下，河北省形成了“环京津贫困带”，影响了市场在资源配置中基础作用的发挥，阻碍了区域统一大市场的形成。各行政主体将经济资源集聚在离行政中心较近、易于掌控的范围内，形成了信息、资金、人才、技术都集中在经济（行政）中心的局面，片面追求地方利益，阻碍地方产业结构转换，影响当地企业的竞争力，损害地方的长远利益。

（二）京津冀区域治理瓶颈

法治框架尚缺位。京津冀区域协调发展战略实施一直停留在政策层面，缺乏完备的法律规范和制度基础，尚未形成严格的执行机制、监督机制和政策评估机制保证政策的有效实施，仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足，造成区域政策在执行过程中出现变形和扭曲，导致决策失去权威性，加剧了地方政府间的经济政治竞争，难以切实调整地区间的利益冲突，导致区域治理难以有效推进。

行政干预硬制约。京津冀区域内行政力量干预区域经济和各级地方政府追求和保护自身利益，常以行政区为依托，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，严重妨碍市场体系建设，导致经济运行机制扭曲、市场信号失真，干扰宏观经济平衡，造成社会资源无法实现最优配置，导致资源和生产能力的浪费闲置，丧失了地区分工利益，造成京津冀区域整体经济效益下降。

社会力量尚不足。京津冀区域治理不是单靠政府的力量，而是多元化、多层次的主体的治理，必须吸纳区域利益相关者的加入，实现共同治理。社会组织和公众的力量可以弥补政府和市场的不足，在提供社会服务、满足社会需求、监督协调等方面发挥重要的作用。但京津冀社会组织数量较少，如表3所示，2012年京津冀社会组织有28762个，不足长三角的34%。京津冀每万人中社会组织仅为2.67个，明显低于长三角和珠三角的5.43个和3.33个。京津冀社会组织数量较少，无法在政府和市场之间起到桥梁和纽带的作用，无法承担推进京津冀区域协调发展的职能。

京津冀区域治理协调体系及模式

区域治理是一个复杂的综合系统工程，因此京津冀区域治理的协调体系亟需构建政府、市场、社会的三个区域体系，完善政府、市场和社会三位一体的机制，涉及政府、企业和非营利组织等京津冀区域治理的主体；提供公共品的京津冀区域治理的客体；运行机制的京津冀区域治理的载体，以及构建共治机制、补偿机制、培育机制、共享机制和空间机制的区域治理协调机制，搭建的京津冀区域发展领导小组、京津冀区域省市长联席会议、京津冀发改委区域工作联席会议等的区域治理的组织平台以及催生的中央政府倡导的自上而下行政力量、来自民间的社会力量的区域治理模式（见图1）。

（一）构建京津冀区域治理三大区域体系

区域政府网络体系。建立区域政府网络体系，要考虑区域内政府功能再造，还要考虑区域内政府间关系重塑。区域内政府应摆脱旧有的行政区化界线的束缚，积极寻求合作，主动融入经济一体化的潮流，实现共赢共荣、联动发展，创造良好的政治环境，建立信任、互利基础上的平等协商治理制度，塑造有限、法治、责任、服务、透明、高效的政府职能。区域内政府间要改革以行政区域边界为界线的垂直纵向关系，重塑全方位的新型横向政府间合作网络关系；建立合作伙伴关系，既要在政府、非政府领域形成伙伴关系，共同生产和提供公共产品和公共服务，又要建立不同地域政府之间的多渠道、多层次的横向多边合作与伙伴关系，缩小地方间发展的差距，实现区域资源的整合与共享。

区域市场网络体系。区域市场网络体系主要涉及企业层面、产业层面和市场体制机制层面的内容。建立区域企业网络体系。企业网络的形成促进产业链条的发展，推动产业结构的优化和升级，促进企业网络体系的建设，形成“多中心、产业集群式”的基本模式；优化企业所有制结构，推进企业治理结构的改革，通过重组、兼并、企业联盟、收购等方式促进企业跨区域扩张。建立区域产业网络体系。打破传统生产组织方式的束缚，通过机制转换、市场竞争、结构调整等实现生产方式的转型，重整企业和产业的专业化、网络化体系，形成具有较强竞争力的产业集群和产业带。建立区域市场网络体系。完善市场运行机制，健全区域统一开放市场，打破行政垄断和地区封锁，促进商品和服务高效流转；推进要素市场建设，继续发展和规范土地市场，建立城乡统一的劳动力市场，积极发展技术市场。

区域社会网络体系。区域社会网络体系主要是指区域社会信用体系和区域非政府组织体系。区域社会信用体系可以从以下几方面构建：推动行业诚信体系建设、深入开展中小企业信用体系和农村信用体系建设、推进金融业统一征信平台建设、完善信用信息服务和管理机制、加大配套政策扶持力、构建诚信宣传长效机制。非政府组织协调政府和企业之间的矛盾，推动了市场机制和政府机制功能的完善和发展，克服市场机制和政府机制的不足。非政府组织体系可以通过完善非政府组织的法律制度体系、改革完善非政府组织管理体系、完善非政府组织的内部治理机构、加大政府对非政府组织的支持力度构建。

（二）完善“三位一体”的京津冀区域治理机制

图1 京津冀区域治理协调体系

区域政府机制。政府要“有所为”，即发挥政府的主观能动性，积极培育和完善市场机制，维护市场秩序，合理引导产业布局，创造公平、公正、开放的市场环境；政府要“有所不为”，即尊重市场规律，努力让市场机制发挥资源配置的根本性作用。解决政府职能存在的“越位”、“错位”、“缺位”、“不到位”问题。深化财税体制改革，调整税费关系，改革地方政府官员的考核评估制度。

区域市场机制。发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，合理高效配置资源，促进生产要素自由流动，建立统一开放、竞争有序的区域市场体系。市场机制推动资源、人才、资金和技术等生产要素自由流动，促进产业、人口的集聚和扩散效应的发挥，实现规模经济和范围经济，加速资源优化配置。激活民营企业、中小型企业的活力，鼓励中小企业集群发展、整体联动、突出特色、增强合力。

区域社会机制。社会机制可以弥补政府和市场失灵，调整政府与社会之间的关系，优化政府行为，提高政府能力，降低政府成本，促进政府职能的转变；通过市场机制实现资源优化配置，为市场提供媒介、沟通、监督和调节作用，实现交易的公平、公正、公开。社会机制发挥中坚作用，培育行业自律行为，培育社会遵从性意识，强化自我约束的能力，提升公共参与和监督的意识。

（三）实施京津冀区域治理运行机制

决策机制。决策问题的实质是对区域治理中直接或间接参与影响区域公共事务的组织、团体、协会或个人之间的决策权限进行区分界定，是一种权利资源的配置方式。区域治理的本质思想为平等协商，因此协商机制是最重要的决策机制。完善现有的政治协商、听证会制度、民主恳谈、社会民主之外等协商的决策机制，借鉴发达国家的经验，创建符合京津冀区域的协商方式，共同推进京津冀区域治理。

执行机制。行政区政府执行整个区域的共同决策需要强有力的授权、沟通与协调的执行机制，京津冀区域公共决策的执行主体多是政府，因此亟需提高政府执行力，必须科学界定和规范各级政府部门职能，加强制度建设，强化行政过程中制度约束，提高政府工作人员素质，转变政府人员观念，建立服务型政府。

监督机制。区域治理需要多元主体参与，但各方参与区域治理的动力和利益诉求不同，政府、市场和社会面临不同的激励和约束条件，亟需完善社会监督运行机制，完善社会监督组织化机制，完善社会监督的权利保障机制，保证权利在受约束范围内，充分激励各参与主体参与到区域治理中来。

京津冀区域治理对策建议

（一）完善纵向政府职权配置，建设服务政府

改革京津冀地方财政、税收等区域利益的分配和补偿机制，探索以财政事权相统一为原则，建立一种适合京津冀区域发展模式的长效资金支持的财政制度类型。一是理顺中央与地方的关系，科学划分政府的管理权限，深化财税体制改革、完善分税制，建立规范的中央对地方的转移支付制度。二是改革地方政府官员考核评估制度，建立促进区域合作与共同发展的科学的考核体系，既要考核当地经济增长指标，更要关注经济增长的质量指标、效益指标和环保指标。三是建立利益共享机制，跨空间进行管理、规划、建设，实现经济上互利共赢的局面。四是建立利益补偿机制，打破原有的分配格局，平衡和协调整体利益和局部利益冲突。

（二）激发中小企业发展活力，提升增长动力

大力扶植中小企业发展，激发中小企业的发展活力，发挥中小企业在创新发展方面的作用，提升经济增长动力。一是发挥市场资源配置的决定作用，促进经济要素的自由流动和迅速集结，激活民营企业、中小企业的活力，降低民资进入市场门槛。二是建设科技创新创业服务中心，搭建科技投融资平台，破解在税负、融资、创新等方面的约束，加快中小企业技术进步和结构调整，优化科技型中小企业发展环境。三是调整优化经济结构，培育发展战略性新兴产业，增添企业发展的活力，促进民营经济快速发展，扩大社会就业。

（三）加强社会组织协调作用，推动民间参与

加强各种社会团体的民间交流和合作，激发社会组织活力，提高其治理水平和能力，发挥其社会力量在监督、协调、服务方面的作用。一是政府及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，增强公众知情权、参与权和管理权，完善公众参与的组织与机制，提供公众参与京津冀区域治理的渠道。二是搭建企业、居民、NGO、NPO及政府部门之间的协商对话平台，鼓励广大民间团体积极参与，共享智力资源，共同讨论，共同发展。三是行业协会推动行业协作，协调政府与企业的关系，提供行业信息、行业资格认证等服务，制定行业规则和标准。四是鼓励民间组织创新，发挥民间组织的首创精神，引导民众创新热情，建立个人信用，改善行业信用。

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