深化财政支农体制机制改革加快构建现代财政支农体系

十八届三中全会吹响了全面深化财税改革的号角，2014年财税改革蹄疾步稳，《深化财税体制改革总体方案》、新《预算法》、《关于深化预算管理制度改革的决定》各项改革举措相继出台，浙江省政府“四张清单一张网”改革对财政专项资金也提出了明确的要求。面对财政支农工作的新形势、新情况、新任务，必须加快构建现代财政支农体系，积极推进财政支农体制机制改革。

一、财政支农体制改革背景及意义

第一，深化财政支农体制机制改革是全面深化财税体制改革的重要组成部分。财政支农体制改革是自上而下的改革。从国家的层面看，十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度。2014年6月30日中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》明确了财税体制改革的时间表、任务书和路线图，8月31日全国人大常委会通过的《关于修改〈预算法〉的决定》、9月26日国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》，对加强预算管理提出了明确的目标，要求加快构建全面规范、公开透明的预算制度，积极推进预算公开，大力清理、整合、规范专项转移支付，对竞争性领域专项资金分类采取取消、压缩等措施，引入市场化运作模式等等。从省级层面看，我省全面推行以“四张清单一张网”为重点的政府自身改革，明确提出要通过用政府权力减法换取市场活力的加法，省级转移支付专项由235个整合归并为54个，减少了181个，省级政府部门行政权力清单、负面清单、专项资金管理清单、责任清单在全国率先公开。7月8日省政府办公厅出台《进一步加强省级财政专项资金管理工作的通知》，对清理整合专项资金、强化绩效预算管理、提高分配使用规范性、推进信息公开等提出了具体、明确的要求。推进财政支农体制机制改革，就是在上述背景和框架下进行的。

第二，深化财政支农体制机制改革是解决“三农”发展突出问题的有效途径。经过多年的建设和发展，我省农村基础设施、生产生活条件明显改善；农业产业基础、经营基础、科技基础不断强化，农业规模化、市场化、产业化程度不断提升，农业发展方式加快转变。与此不相适应的是，政府部门对微观经济活动直接干预过多，在竞争性领域设立了不少专项资金，行政性分配较多，市场化运作较少，扭曲了资源要素的正常配置；政府部门职能存在交叉重叠现象，有的事情几个部门在管，有的事情没人管；一些农业经营主体“等、靠、要”思想比较突出，财政支农责任无限扩大的问题逐渐显现；政策效用递减，不少支农政策一经设立，就长期存在，缺乏有效的评估和退出机制，部分支农政策效用不明显。习总书记强调，“改革是由问题倒逼而产生的，又在不断解决问题中得以深化”。财政支农政策遇到的问题必须通过深化改革的办法来解决，现在正是推进这项改革的历史性机遇。

第三，深化财政支农体制机制改革是再创浙江“三农”发展体制机制新优势的战略选择。改革开放以来，浙江从一个资源小省发展成为经济大省，经济社会发展“领跑”全国，靠的是牢牢抓住市场化改革的历史性机遇，取得体制机制的先发优势。随着国家区域发展总体战略深入实施，沿海地区加快发展，中西部地区快速崛起，我省体制机制先发优势逐步弱化。比如我们的农民人均纯收入，虽然连续29年位居全国各省区首位，但是近年来农民增收内生动力减弱、增收趋势放缓，低于江苏等省份；农业结构调整的先发优势逐渐丧失，资源短缺、生产成本高的劣势却在凸显。必须坚定改革决心，全面深化财政支农体制机制改革，强化财政政策的引领作用，激发农业农村内在发展活力，再创浙江“三农”发展体制机制新优势。

二、正确处理三种关系，做好改革顶层设计

一是正确把握政府与市场、政府与社会的关系，构建新型财政支农资金管理的职责体系，重点解决政府应该干什么的问题。要厘清政府与市场的边界，清晰界定公共财政边界，逐步取消竞争性领域专项。切实转变政府职能，把该放权力的放开到位，把该管的事情管住管好，提高管理效率。

二是正确处理政府职能部门之间的关系，重点解决职能交叉、职责不清的问题。一方面是横向部门之间的关系，分清职能权限，减少交叉。从改革角度来讲，财政是落实改革的主推手，财政部门要主动从幕后走到台前，积极参与经济社会发展战略和各项具体政策的研究制定，通过预算这个龙头，影响政府部门履职行政的方向。同时，要发挥主观能动性，深入研究财政改革与其他改革的关系，找准着力点和撬动点，通过改革引领带动和利益破冰，营造氛围，协同推进。农口部门是落实改革的主力军，要从具体事务中跳出来，从农业可持续发展的战略高度，从宏观上研究重大问题，落实规划；另一方面，是省与市县之间的关系。要与省级专项资金管理改革相配套，研究进一步下放管理权限，合理分权，解决省级部门管得过多、过细的问题。

三是正确处理市场决定性作用和有效发挥政府作用的关系，重点解决怎么干的问题。竞争性领域坚持效率优先，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府直接干预，采用市场化支持手段，通过竞争机制实现市场主体的优胜劣汰。非竞争性领域要有效发挥政府作用，弥补市场缺陷，调整优化生产关系，加大农业公共物品的供给，为农业发展营造良好的环境。

三、“三分一转”浙江省财政支农体制机制改革的实践

（一）建立科学、系统的财政支农政策体系

围绕“三农”重点工作，从与市场关系和支出责任两个方面鉴别清理财政支农政策，形成重点突出、管理规范、进退有序、保障有力、科学系统的财政支农政策体系。

一是以是否符合党委、政府工作目标和要求、是否符合当前财税体制改革的新要求为依据，分类清理整合当前的财政支农政策。对政策效用不明显或扶持方向与重点偏离工作目标要求的，调整取消一批；对符合工作目标，但支持方向、扶持对象和用途相近或相似的支持政策，归并一批；对分配相对固定、属于省与市县共同事权的财力补助政策，转换一批。

二是按照“存量优结构，增量促改革”的原则，构建“保重点”财政支农政策体系。将清理整合后的财政支农政策划分为公益类、准公益类、竞争类三类，逐步强化公益类、准公益类支农政策，减少竞争类支农政策。财政资金重点保障粮食安全、美丽乡村建设、农业现代化、农民收入可持续增长等方面和党委、政府新确定的重点工作。

（二）建立规范、透明的财政支农资金管理体系

改革财政支农资金的管理模式，明确职责权限，实现政府部门之间以及上下层级之间合理分权，提高财政资金管理能力和管理水平。

一是部门之间合理分权，减少财政与农口部门之间在项目和资金管理中职能的交叉重叠。进一步明晰管理职责，财政部门和农口部门各司其职，除重大项目或中央有明确规定的项目以外，原则上不再进行联合审批、评审、检查、验收。

二是上下级之间合理授权，明晰不同层级政府部门的管理权限，把该放的权力下放到位，逐步解决上下一般粗的问题。省级主要研究解决带有全局性、基础性、战略性和引领性的工作，协调解决市县层面无法解决的事项；按照“两个一般不”的要求，全面下放项目审批权。除管理办法另有规定的以外，省级不再对市县项目进行审批或备案审核等变相审批。市县负责研究制定本级财政支农政策，做好对上级政策的贯彻落实工作，审核确定支农项目，监督指导项目实施，组织验收等具体工作。

三是加快推进支农专项资金管理信息公开。在专项资金管理清单公开的基础上，推进管理办法、资金分配、项目执行结果、监督、绩效评价等全过程信息公开，落实信息公开的主体责任，建立信息公开责任分工制度，逐步实现全过程预算信息公开。

（三）构建客观、公正的财政支农政策监督评价体系

实行财政支农政策设定权、管理权和监督权三权分开。

政策设定权方面：除法律、法规以及党委、政府确定的增支项目以外，不得新开口子。确需出台新政策的必须明确政策的绩效目标，存续期限、资金分配因素和程序、管理信息公开等内容，逐步建立和完善财政支持政策的退出机制。

政策执行方面：一是明确财政部门与农口主管部门的职责，实行资金管理责任与项目管理责任分开，合理确定监管重点，避免交叉。二是明确上下级责任，省级负责研究科学制定分配因素、分配程序，完善管理办法，组织对市县管理情况和政策落实情况的检查，督促落实整改；市县负责具体项目资金的监管，强化资金使用情况的跟踪、监控和反馈工作，对检查中发现问题进行整改。

政策监督方面：政府部门要加强内部控制，切实履行监管职责。充分发挥政府咨询委、政协专业委员会、相关政策研究会和行业协会等智囊团体的作用，参与对项目的评估和监督。加大政府购买服务力度，委托中介机构开展支农政策和资金绩效评价。建立常态化、多元化的财政支农政策执行监督机制。

（四）推进财政支农政策体制机制全面转型

一是推进财政支农方式的全面转型。从直接项目补贴向间接引导转变，着重发挥财政资金的导向作用；从促进生产条件的改善为主向促进体制机制完善为主转变，重在调整生产关系；从扶持生产供应端为主向扶持消费端为主转变，以消费需求引导拉动生产。

二是推进财政支农资金分配方式全面转型。根据资金性质，采取不同的分配方式，加大市场机制的运用。对公益类项目资金，按照因素法分配，全面实行专项性一般转移支付，并下放项目立项审批权限，增强县级统筹能力；对准公益类项目资金，按照各级事权，加大政府购买服务力度；对竞争性领域项目资金，积极探索“无偿改有偿，资金改基金”的市场化运作模式改革。

（作者系浙江省财政厅党组成员、副厅长）

责任编辑：宗宇翔