充分发挥综合开发优势大力推进农业现代化

为调查了解和总结新形势下各地农业综合开发工作情况和经验做法，听取地方同志对农业综合开发工作的意见和建议，研究谋划今后的农业综合开发工作思路，近日，国家农业综合开发办公室调研组前往四川、湖南2省开展调研工作，先后深入四川省洪雅县、东坡区、成都市，湖南省宁乡县、石门县、长沙市，实地考察了土地治理项目区、产业化项目、现代农业园区、循环经济项目，广泛征询了各级政府、财政（农发）部门、农业产业化龙头企业、农民合作社和农民群众对农业综合开发工作的意见和建议。现将调研基本情况总结如下：

一、两省农业综合开发工作主要做法及成效

（一）坚持服务大局，注重科学开发。

近年来，两省农业综合开发工作都能按照中央、省委省政府关于“三农”工作的战略部署，通过加强规划对接，优化开发布局，主动切入地方政府中心工作，积极发挥综合优势作用，取得了较好效果。如四川省农发办始终将四川省委、省政府“带动农民发展现代农业、带动农民持续增收”作为支持产业化发展的基本条件，大力推动全省优势特色产业发展，着力打造了一批优势特色产业带和集中发展区，促进优势特色产业由点状向带状、块状聚集发展。湖南省农发办在制定农业综合开发“十二五”规划和高标准农田建设规划的过程中，都围绕全省现代农业发展总体布局和新农村建设规划，统筹安排布局；将现代农业园区建设与全省“发展特色县域经济强县工程”对接，取得了明显成效。

（二）突出增产增收，注重规模开发。

两省作为粮食主产省，始终将高标准农田特别是粮食主产区的高标准农田建设作为重中之重，进行田水路林山综合治理，实行水利、农业、林业、科技综合措施配套，规模化治理，有力地巩固和提高了项目区农业特别是粮食的综合生产能力，增强了农业发展的后劲。四川省眉山市东坡区高标准农田建设项目的推进，加快推动了当地土地流转，企业、农民专业合作社、专业大户等经营主体争先到项目区流转土地，项目区的土地流转率已达到90%以上，项目区基本实现了传统分散式农业向现代集约型农业的转变。湖南省宁乡县从农业综合开发项目立项以来，共改造中低产田、建设高标准农田11.4万亩，项目区粮食生产能力平均每亩增产220多斤，农民人均纯收入高出全县平均水平400元。湖南省石门县从农业综合开发项目立项以来，完成土地治理项目22个，共改善灌溉面积26万多亩，衬砌和硬化水渠1083公里，修筑高标准机耕路648公里，项目区每年新增粮食生产能力9578万公斤、油料245万公斤，新增产值达19635万元。

（三）围绕特色优势，注重产业开发。

两省充分发挥农业综合开发优势，按照“依托产业建基地，围绕基地扶产业”的原则，对土地治理项目和产业化经营项目进行统筹规划、配套实施、相互促进，重点支持本省特色农产品种植及养殖基地建设，加快构建优势农产品产业带，培育壮大区域主导产业，为构建现代农业产业体系、促进农民持续增收做出了贡献。四川省强调高标准农田建设必须与产业发展有机结合，大力倡导“粮+菜”、“粮+中药材”等不破坏土壤耕作层的种植模式，促进优势特色效益农业集中连片发展。四川省眉山市东坡区近年来实施的高标准农田项目区，80%以上的面积实现了“稻+菜”轮作，每年光种植蔬菜收入达7000—8000元/亩，农民收入大幅增加；所建成的高标准农田已经成为眉山市泡菜加工企业的重要原材料基地，成为了泡菜加工企业的第一车间，使“企业+基地+农户”的蔬菜生产加工模式进入了良性循环，实现了农民和企业双赢，其泡菜产业初步形成了产业集群化、产品品牌化、基地标准化和产业知名化的发展模式，每年可向政府提供税收1亿多元。湖南省根据本省实际，重点围绕水稻、生猪、柑橘、茶叶、油茶、淡水产品等优势特色产业，集中80%以上的产业化经营项目财政资金，实行重点扶持，集中投入，加快产业提升，完善产业链条，使优势更优，特色更特。

（四）促进持续发展，注重生态开发。

两省农业综合开发坚持经济效益和生态效益相结合，开发利用资源和保护资源并重的原则，大力组织实施生态综合治理和农田林网工程，探索农业循环经济发展模式，有效改善了农业生态环境，促进了农业可持续发展。四川省2011年起在规模化养殖导致农村面源污染较重的广安、眉山、资阳、遂宁等地率先开展种养殖业循环经济项目试点工作。四年来累计投入省级财政资金1.9亿元，建成了一批农业循环经济项目并投入运行，项目全部建成后，预计项目区畜禽粪污排放量减少160余万吨，畜禽粪污综合利用率平均提高70个百分点。四川省洪雅县试点项目自2011年启动以来，累计投资3000余万元，已建成自动化沼液前置处理中心1个、沼液存贮池12口、沼液输送管道15万米、沼气集中供气站2座。建成沼液种粮、沼液种草、沼液种菜等循环经济示范园区3万亩，实现了沼液、沼渣循环利用。湖南石门县在项目规划和实施过程中，始终突出生态，注重水土保持，根据当地实际情况，对高度在50厘米以上的护坡或挡土墙，均植上草皮进行有效保护，既起到了美化作用，又有效控制了水土流失。

（五）完善管理机制，注重规范开发。

两省农业综合开发坚持严格的资金和项目管理办法，形成了以综合性开发、多元化投入、规划化管理为特色的科学运行管理体系，确保了资金的安全有效使用，确保了项目建设的质量和效益。四川省针对项目选项立项过程中存在的问题，推行了规划先行、项目库管理、简表预报、结构评审、现场答辩等方法，既减轻了基层和项目单位申报负担，又提高了选项效率。湖南省出台了《湖南省农业综合开发条例》，以法律的形式对农业综合开发科学的管理体制和运行机制进行了规范和完善，确保了开发事业长期健康发展。

在总结成绩的同时，我们也发现农业综合开发管理工作中还存在一些问题，主要有：着眼全局，主动融入地方政府“三农”中心工作来谋划农发工作的意识还不够；资金使用分散，“撒胡椒面”现象依然较为突出；项目建设点多面广，资金支出和项目建设情况难以即时监督管控；风险防控工作有待加强；土地治理项目工程管护机制不够健全；农发干部队伍的人员素质和能力有待提升等。

二、新形势下农业综合开发工作面临的挑战

（一）新的“三农”工作形势对农业综合开发提出了更高要求。

当前，我国经济社会发展进入新的历史阶段，“三农”工作面临着新的形势和要求。一方面，虽然粮食产量十一连增，但粮食供求仍处于紧平衡状态；同时，农业资源、环境污染已到了极限，农业资源环境问题日益凸显，迫切需要转变农业发展方式。另一方面，长期以来，农业政策重点一直着眼于调动农民种粮积极性，对我国粮食持续增收发挥了非常大的作用。农业政策的两个核心，一是提高价格，二是增加补贴，目前都遇到了问题，需要进行适当调整。现在大宗农产品价格难以再提高，马上要到“天花板”，国内外价格倒挂已经呈现“封顶效应”；同时，农业补贴已接近WTO政策的约束黄线，加上新常态下财政投入难以持续大幅增加、补贴政策边际效应递减、农业生产成本“地板”刚性抬升等因素影响，再靠价格和补贴来调动农民种粮积极性，空间已经非常狭小。农业生产方式如何转变，一是加强农业基础设施建设，提高农业综合生产能力；二是推进改革，大力发展现代农业。推进农业基础设施建设，一家一户做不了，市场调节不充分，需要政府予以组织引导。农业基础设施好坏直接关系到农业综合生产能力，2014年河南、辽宁大旱，农田基础设施好的地方就能及时浇上水，项目区与非项目区粮食产量差别很大，大规模建设高标准农田很有必要。在此基础上，通过扶持农业产业化经营，积极培育新型经营主体，发展适度规模经营，提高农民组织化程度，完善社会化服务体系，降低农业生产成本，增强农业竞争能力，才能不断提升农业发展的水平和效益。国家农业综合开发一直是高标准农田建设、中低产田改造的主力军，有责任、有义务，也有能力在这方面承担更大的任务。

（二）农业综合开发任务更加繁重。

我国现有耕地中2/3左右是中低产田，一半以上耕地缺少基本灌溉条件。大规模建设高标准农田，对保持粮食和农业生产持续稳定发展至关紧要。按照经国务院批准的《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011—2020年）》（以下简称《规划》），2011年至2020年，农业综合开发要建设高标准农田4亿亩，这个目标是前两个五年规划时期改造中低产田、建成高标准农田规模的1.48倍，任务十分艰巨。“十一五”以来，农业综合开发资金虽然较“十五”时期平均增长16.67%，高出4.79个百分点，但是占中央财政支持“三农”资金总量只有2.48%。从目前的经济和财政形势来看，很难再保持这个增长速度。相应地，资金投入与需求矛盾会越来越突出。同时，农业经营体制的变革、城镇化的加速推进等因素，都造成了农民在农业生产中的主体作用弱化，导致了在农发项目建设过程中，农民筹资投劳参与开发的积极性减弱，开展工程建后管护的主动性降低；开发建设的劳力不足，劳动力成本上升，等等，这些都加大了农发工作的压力。

（三）农业综合开发管理模式亟需创新。

农业综合开发借鉴世界银行先进管理理念，实行项目和资金统一管理，以资金投入控制项目规模，按项目管理资金，做到资金跟着项目走，项目按计划建，形成了具有独特优势的管理模式。但近年来，农业综合开发的投入相对减少，同质化竞争日益严重。项目的管理模式也逐渐为其他涉农部门所借鉴和效仿，其他涉农项目的建设标准、管理水平也在不断提高。此外，这套管理体制，工作环节多，业务专业性强，要求标准高，随着项目资金的逐年增加，监管风险也在逐步加大。在“量”的优势不再，“质”被步步追赶的情况下，农业综合开发如何积极作为、再创辉煌，成为严峻课题。农业综合开发要继续有大的发展，必须适应新形势、新要求，大胆进行改革，创新管理模式，进一步简政放权，用改革的办法解决发展中存在的问题，不断提升农业综合开发工作水平和效益。

三、进一步提升农业综合开发水平和效益

新形势下继续推进农业综合开发，既要坚持行之有效的做法和经验，又要坚持有所为有所不为，集中资金办大事。当前和今后一个时期，农业综合开发主要任务是，深入贯彻落实国家农业综合开发联席会议精神和财政部党组决策部署，以促进农业可持续发展为主线，以推进农业现代化为目标，进一步突出综合开发优势，优化布局、调整方式、创新机制、加强管理，大规模建设高标准农田，着力打造农业优势产业集群，积极培育新型农业经营主体，不断提升农业综合开发水平和效益。具体来说做到五个着眼、五个推进。

（一）着眼强基固本，推进高标准农田建设。

当前，农业综合开发充分发挥了农村“双层”经营“统”的功能，通过统一规划、连片开发、综合治理的方式，大规模建设农业基础设施，解决了一家一户想办急办却又办不了的事情，同时，也为土地流转和农业结构调整创造了条件。因此，农业综合开发作为政府支持农业基础设施建设、改善农业生产条件的主渠道之一，应继续把加强高标准农田建设作为首要任务，认真贯彻落实好国务院批复的《规划》，加大资金投入，继续大规模建设高标准农田，加快中型灌区节水配套改造步伐，把节水高效作为高标准农田的重要标准，着力解决农田水利等瓶颈制约，全面提升农业综合生产能力，为发展现代农业夯实基础。

（二）着眼提质增效，推进农业优势产业集群建设。

引入工业理念和机制，集中力量发展优势特色农产品的生产和加工，打造农业优势产业集群，是提高农业整体竞争力的根本举措，是发展现代农业的必然要求。应积极探索土地治理项目和产业化经营项目相结合的新路子，统筹安排两类项目，最大限度发挥农业综合开发资金的集成效应。在建设高标准农田的同时，着眼于整个产业链的完善，探索把“围绕主导产业实施”作为高标准农田建设的一项重要原则，使其不仅成为确保国家粮食安全的重要载体，更要成为发展现代农业的基础。允许各省因地制宜、先行先试，充分发挥两类项目综合优势，以建设标准化生产基地为基础，以培育壮大新型经营主体为重点，以完善带动农户的组织制度为核心，全力打造本区域农业优势产业集群。

（三）着眼生态环境，推进农业可持续发展。

围绕实施农业可持续发展战略，继续推进农业综合开发布局调整。坚持开发与保护有机结合，促进农业资源永续利用。在优化布局、精准开发的同时，切实加大对项目区生态治理的投入。积极支持生态脆弱、资源过度开发的项目区治理污染、恢复植被、涵养生态。继续加强项目区农田林网建设，为建设高标准农田提供生态屏障；加大小流域治理力度，推进特色经济林建设，积极探索支持生态农业、循环农业、有机农业发展的有效形式。

（四）着眼规模经营，推进新型农业经营主体培育。

加快构建新型农业经营体系，目的就是推进适度规模经营，提高劳动生产率，降低农业生产成本，提高我国农产品竞争力。农业综合开发应进一步将家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等纳入农业综合开发扶持对象范围，探索建立农业综合开发资金奖补机制，发挥财政资金的激励引导作用，支持新型经营主体开展高标准农田建设、建设农业基础设施，提供社会化服务。大力推进以基层供销社为载体的新型农业社会化服务体系建设试点工作。

（五）着眼防控风险，推进管理模式创新。

一是适当放权，责权结合。进一步简政放权，实行分级管理，简化项目管理程序。在鼓励地方大胆创新的同时，努力做到责权结合，加强管理，严格限定地方围绕农业综合开发的基本任务来开展创新。二是完善制度、加强监督、守好防线，确保资金安全、项目安全、干部安全。三是研究新的投入机制，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。四是完善管护机制。积极探索将农业综合开发项目形成的资产交给农民合作社持有和管护，资产收益由全体社员共享。五是探索完善资金的分配方式。积极研究竞争性分配等方式，让想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持。

（本文作者系国家农业综合开发办公室主任）

责任编辑：宗宇翔