PPP模式推进城镇基础设施建设的分析与展望

魏爱平

2015年以来，农发行把支持农业开发和农村基础设施建设作为业务增长点，按照“介入规划、紧扣需求、创新服务、加速流程”的工作思路，将新型城镇化贷款项目作为营销重点之一。基础设施在城市建设和发展中发挥着重要作用。在我国近十几年来的快速城镇化过程中，已经逐渐探索出BOT、TOT、PPP等多种市政基础设施项目融资模式。随着这些模式在城镇化实践中的多轮改进，国家和地方相应的法律法规体系已逐步建立，操作模式也逐渐成熟，在城镇化建设中多数运用PPP模式。

一、PPP模式与其他融资模式分析比较

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，可以译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。

基础设施的建设与维护需要大量的资金，仅靠政府投入往往是杯水车薪。当前，资金不足已成为制约小城镇基础设施建设的瓶颈。在这种情况下，寻求和吸引更多的社会投资、拓宽基础设施建设的融资渠道就成为解决资金不足的突破口。但是由于小城镇固有的市场小、资源少、风险高等特点，运用BOI等常规方式融资困难重重。在这种情况下，借鉴中型城市基础设施领域的融资经验，采用PPP的方式就成为一种较为理想的选择。通过分析可以看出，与BOT等融资模式相比，PPP模式的特点可以概括为以下几方面：资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。因此，针对小城镇基础设施的融资问题，需要对项目风险进行更为合理和灵活的分配，采用PPP模式可以更好地做到这一点。

二、扬政策性金融风帆助力城镇化建设

农发行作为政策性银行，具有执行国家宏观经济战略的职能定位，应结合国务院对农发行的改革发展定位，积极参与城镇化建设的实施中。农发行是落实国家三农部署、服务国家宏观调控、执行政府产业意图的政策性银行，坚持把执行政策放在首位。在国家城镇化建设战略中，农发行以改革创新精神和履职尽职的态度，发挥好政策性银行先导性作用，以点带面，积极引导和带动市场资金投入。

2007年以来，农发行在国家有关部门的大力支持下，陆续开办农村基础设施建设贷款，已建立起支持新农村建设和水利建设为主体的信贷产品体系，覆盖新型城镇化和三农协调发展的薄弱环节。较商业性银行，农发行中长期贷款的贷款期限、利率、方式具备一定优势。丰富的中长期信贷投放经验为农发行阻力PPP模式的城镇化建设打下了坚实的基础。

充分认识农发行参与PPP模式的城镇化建设的重要意义和必要性，明确战略定位。基础设施是城镇赖以生存和发展的基础，目前我国大部分城镇的基础设施相对薄弱，水平远远落后于一、二线城市和当地的中心城市。完善的基础设施系统可以有效保护生态环境、改善和提高人居环境质量。因此，城镇要发展，必须首先完善基础设施。我行应针对项目量身打造融资服务方案，获得地方党政认可。积极推进PPP模式的城镇化建设，优化区域产业结构，提高土地利用效率，改善城乡居民生产生活条件，努力探索出一条农发行信贷支持新型城镇化建设的阳光之路。