《美国超级基金法研究》书评：借助他山之石，破解中国累积性环境污染困局

文/张世秋

《美国超级基金法研究》书评：借助他山之石，破解中国累积性环境污染困局

The Superfund Law: how the United States cleans up its historical hazardous waste sites

文/张世秋

改革开放以来，中国社会经济长足发展，2010年中国的经济总量跃居全球第二，但与此同时，中国资源利用效率低下、环境污染问题突出、能源安全以及不断增加的温室气体排放等问题引起国内外广泛关注。尽管过去三十多年，中国政府和社会各界在环境保护方面进行了巨大的努力，但因为环境污染的累积性特征，以及中国经济发展过程中存量环境问题没有解决，增量环境问题不断出现，使得在当前和今后一个时期，环境形势依然会相当严峻，环境污染的损害突显、突发性环境事件频发，并进而体现为利益冲突。这种冲突已经广泛地存在于我们的日常生活中，并且，随着中国社会各阶层的分化，具有愈演愈烈的趋势。特别是伴随公民环境意识的提高、维权意识加强、对公共问题的关注，政府在提供良好环境质量、控制污染损害、防范环境健康风险以及保障公民基本环境权益等方面的作为和行政有效性，受到越来越多的压力和质疑。

众所周知，作为当今社会的基本公共服务，良好环境质量的达成不仅要求政府解决今日之排放的不利影响，而且需要下大力气着手解决历史遗留污染问题。相较之下，后者难度更大，原因在于污染物在环境和生态系统中的迁移转化和长期积累，中国经济快速发展污染企业兴衰更替频繁，历史污染的责任辨识、追究和赔偿难以落实，事实认定、损害评估、责任追究、损害赔偿等诸多方面的法律、技术和管理缺位等。

出版发行：中国环境出版社版次：2015年1月第一次版定价：80.00元订购热线：（010）84665107电子邮箱：wem@ceec.cn联系人：杨晓慧

然而，公共管理部门不能以诸多困境为缘由使得无辜者和社会持续承担污染加害者的行为后果，这不仅是如何消除环境污染的社会经济和健康影响的技术问题，更是公民权益有效保障的社会问题和政治问题，拷问我们的社会公正和环境正义。对累积性、历史遗留环境问题的正视和相应的管理制度、法律体系建设，不仅有助于解决当今的存量环境污染问题，比如污染场地问题，更有助于规避和防范未来的环境风险，向污染者释放有效的信号，使其改善环境行为。

在这方面，以美国为首的西方国家已经走过了一条可资借鉴的路，尤其是1980年出台的《综合环境反应、赔偿和责任法》（简称超级基金法）比较系统地对这一问题做出了规范。当年催生超级基金法出台的是美国纽约的拉芙运河事件，尤其是媒体广泛报道后，社会组织和公众强烈关注，形成巨大的舆论压力，促使卡特政府快速通过法律。可以说，美国国会和政府是借公众舆论之势而达成环保之目的。反观今日之中国，公众舆论势态相较1970s年的美国有过之而无不及，我们如何借势而为？

在上述背景下，贾峰及其团队历经多年的考察、访谈、研究乃至不断与包括政府、学界和各利益相关主体的交流和沟通并推进政策变革过程的基础上，而形成的这本《美国超级基金法研究》恰逢其时，可以为中国环境管理特别是累积性环境问题比如污染场地问题法规-管理-政策体系构建，提供非常难得的经验借鉴。尤其是：环境责任界定、追责和担责亦即环境责任体系以及相应的法律体系的构建；管理责任-权利-权力的制度建设亦即行政授权机制设计；污染场地的修复、使用、再开发以及相应的资金管理制度安排等，都可以为破解中国累积性环境污染困局提供思路、方法、措施、路径乃至实施方面的启发和针对性的借鉴与参考。

本书不仅具有一般学术著作的系统以及跨学科研究的整合和综合式特点，比如，从环境责任体系、行政授权机制、污染场地反应机制、资金管理机制、棕色地块再开发和法律实施绩效分析等六个方面系统地梳理了美国超级基金法的整个立法、执法、修订的发展历程以及运行机制；同时，它也对缘起、管理思想史及制度变迁给予了充分的关注，有助于研究者和决策者了解制度和政策变迁的动因和背后的逻辑。更特别的是，本书引用大量的案例和生动的语言，使得它具有很强的可读性，也会因此激发触类旁通和举一反三之效。

特别值得一提的是：针对近年来频繁爆出的毒地杀人事件、血铅事件、镉污染事件等，不管是在学术界，还是在政府部门（包括直接为政府决策提供支持的官办研究机构），有一种论调一直很有市场，那就是，历史遗留污染问题太严重了，有的是清朝时期的，没法追责，而且治理花费需要数十万亿，我们根本治不起、治不了。本书展示Superfund的国家优先治理名录制度和危险物质信托基金（超级基金）制度，为我们提供了另一个视角和可资改良借鉴的经验。

作者单位：北京大学环境科学与工程学院