对我国民办教育政府扶持体系建构路径的分析

潘 奇

（上海教育科学研究院 民办教育研究所，上海200032）

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“健全公共财政对民办教育的扶持政策”，大力支持民办教育发展。政府扶持体系是各种扶持政策的运行系统，通过扶持体系的良好运行，使各种扶持政策形成合力，以鼓励社会力量兴办教育。我国民办教育诞生的特殊背景与发展特点决定了直接照搬他国私立教育扶持体系不具有科学性和操作性，但可从“建构”的视角，以解决我国民办教育发展瓶颈问题为导向，有条件吸取国际上政府扶持体系的建构理念、框架、基本要素及建构路径等，从而加速科学建构我国民办教育政府扶持体系的进程。

一、我国民办教育政府扶持体系建设的现状

截至2013年年底，全国共有各级各类民办学校（教育机构）14.90万所；招生1494.52万人，在校生达4078.31万人。各级民办教育学校数和学生数占比连年持续增长，民办教育总量不断提升，为更多适龄儿童提供了教育机会，有力地推动了教育公平进程。[1]民办教育的重要功能凸显出政府建设扶持体系的必要性。近些年来，中央和地方两级政府在构建民办教育扶持体系上做了很多探索和努力，从国家中长期规划纲要到清理民办教育歧视政策，再到2012年发布《教育部关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》（教发〔2012〕10号）及《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》[2]，旨在解决民办教育中的一些制度瓶颈问题。全国11个地区共有12项涉及民办教育的改革试点项目取得了明显成效，很多省份设立区域民办教育政府专项资金，探索教师年金制及推动非营利治理等，初步形成了区域民办教育政府扶持体系。[3]

从扶持体系建构的角度看，目前还存在较大的改善空间，主要体现在：一是相比地方探索成果，中央层面扶持体系建设进展相对缓慢，缺乏系统性，如部分省市已经召开过两次民办教育工作会议，但全国范围民办教育会议尚在筹备中，又如中央民办教育扶持专项资金尚未成立，解决教师公平待遇等一些针对性扶持策略还未出台；二是各种扶持策略之间缺乏有效联动，当前中央政府层面突破重点在财政扶持上，虽有其他扶持政策出台，但各扶持政策之间相对独立，尚未形成科学的扶持体系框架；三是从区域探索看，各地探索进展与水平存在较大差异，譬如民办事业单位等扶持举措的科学性和效果尚待进一步检验。总体来说，两级政府建构民办教育扶持体系的任务仍然艰巨，需充分吸收国际先进经验。

二、以科学理念为指导，开展民办教育政府扶持体系建构的顶层设计

国际上一些经过实践检验且富有成效的先进扶持理念对推动我国民办教育政府扶持体系建设具有重要的指导意义，比如与我国当前正在探索民办教育分类管理方向相一致的分类扶持理念。从国际经验看，各国扶持私立教育基于私立学校是公共教育事业的基本判断，其前提是确保私立学校办学的公共性和公益性。我国可以借鉴国际上丰富的保障方式，除传统的立法之外，还可参照法国的合同手段和荷兰的税收调节举措等。[4]当下，各国多从普惠式的财政扶持逐渐转向择优和重点扶持，一般通过竞争性扶持催生优质私立教育。以日本为例，20世纪90年代中期以来，日本公共财政对私立大学的一般性补助停滞不前甚至明显下降，而特别补助的比重却不断增加，一些私立大学通过申请大量政府特别补助提升了学校办学水平(如建立研究生院)，但一些规模小、办学实力较弱的学校则无力获得更多的政府资助。[5]在世界经济下行、政府财政紧缩的情况下，不少国家更加强调和注重公共财政对私立学校补助的有效性，既保障公共财政使用安全，又确保有限资金最大程度促进私立学校发展。除要求民办学校坚持公益办学外，一些国家还出台了专门针对私立学校财务管理的相关法案，要求私立学校必须做到财务清晰、透明、合理、规范。在我国上海等省市已经借鉴国际经验成功开发出统一的民办学校财务软件，对民办学校的财务尝试规范化管理，成效良好。然而从整体情况看，已有对民办学校采取财政扶持的地方政府有效扶持的理念相对薄弱。

从国际先进理念看，规范与引导同样是民办教育政府扶持体系的应有之义。注重私立教育的公益性和非营利性是大多数国家建构扶持体系的基本导向。政府通过立法或契约方式向民办学校提出符合公共利益的各种要求，同时注重激发民办学校的机制优势，坚持科学、适度补助的原则，对民办学校最薄弱和最需要扶持的方面给予重点扶持，当然也要避免对民办学校的过度干预而导致民办学校活力丧失。在我国民办教育政府扶持体系的顶层设计时需要关注和借鉴这些理念。

此外，从实践反思来看，我国民办教育政府扶持体系的建构尚处于初步探索阶段，还存在很多挑战，其中最大的挑战来自政府内部。民办教育的发展涉及教育、劳动保障、税务、国土、物价以及编制办等多个部门，如何在不同部门之间进行有效沟通关系到整个扶持体系建构的进展。因此，这是民办教育政府扶持体系顶层设计最关注的问题，如何形成改革合力将决定扶持体系建设的成败及其运行的效能。

三、丰富扶持策略要素，推动民办教育政府扶持体系系统性建设

如上所述，我国民办教育扶持体系还处于初步探索阶段，扶持策略相对单一，需要突破体制惯性，充分借鉴各国多样的扶持策略，根据现实问题进行扶持策略创新。从国际比较来看，无论是以高质量私立学校著称的美国、英国、荷兰、日本、法国等国，还是以规模庞大为主要特点的韩国、澳大利亚、菲律宾等国，都建立了科学、完善的扶持体系，其首要共性特征体现在扶持策略的多样性上。对上述国家民办教育扶持体系的简要统计分析发现，各种扶持策略多达11项，包括立法、财政直接补贴、税费优惠、学生奖助、教师薪水支付、私立教育发展基金会、科研资助、交通补贴、贷款贴息以及设备和教材购买补贴等，大部分国家的扶持体系所涵盖的策略超过6项（见表1）。

表1 各国私立教育扶持体系中涵盖的扶持策略

除立法策略外，大部分国家的扶持体系都涵盖中央政府经常性财政补助、税费优惠、学生奖助及科研资助等，一定程度证明了这些策略的不可或缺性和有效性。除了对扶持策略种类的涵盖，各国私立教育政府扶持体系的建构还非常注重实现策略之间的差异性效果和相互配合，以提升扶持策略扶持效果的针对性。对我国现阶段的民办教育发展而言，办学资金是最急需解决的问题。与欧美发达国家以捐赠为主要经费渠道发展起来的私立教育模式不同，我国民办学校多以投资办学、滚动发展为主。除办学初期外，学校举办者在办学过程中追加投资并不多，如2007年至2010年举办者投入总额占省市教育经费总收入比例的均值仅为0.54%。[6]研究表明，当前民办学校的平均负债率在10%左右，但资金来源渠道单一，一旦生源下降、投入停滞、银行信贷不畅就会影响到学校的日常运行。[7]因此，从这个角度讲，在多达11种扶持策略中，财政相关扶持策略最值得借鉴，除直接财政补助外，像国际上支付教师薪水、给予学生交通补贴、基金会、低息贷款及专门或倾斜式的学生奖助、科研资助及设备教材津贴等都可以考虑。当然鉴于我国宏观社会制度的限制，一些策略短期难以实现，但可以在构建扶持体系时留足空间，待条件成熟时实施。

四、注重策略建构层次，科学保障民办教育政府扶持体系建设进程

从发展规律角度来看，符合现实情况且具操作性的民办教育政府扶持体系建构方案应根据体系要素的构建优先顺序进行统筹安排，其原则是由各种策略在整个扶持体系中发挥的功能来判断，即体现扶持体系的层次性。各国私立教育政府扶持体系框架基本呈现出三个层次：一是基础型策略，主要指具有奠基功能的立法、财政补助策略；二是支撑性策略，包括税费优惠、学生奖助、教师补助、科研补助等策略；三是补充性策略，包括贷款补贴、交通补贴、设备补贴、教材补贴、基金会等。因此，在民办教育政府扶持体系的建构顺序中，理应优先从立法和制定经常性财政扶持制度开始，通过支撑性策略来实现各种扶持目标，并可根据特殊或临时发展需要创新补充性策略。事实上在分析中国民办教育瓶颈问题时，我们发现：立法是解决民办学校法人、产权、教师待遇等问题的基本举措；而财政扶持是解决办学资金短缺，促进其提升办学质量的首选策略。

（一）优先建构基础性策略

在立法和财政补助两种基础策略上，根据我国民办教育立法和财政扶持现状，可做以下有效尝试。

1.制定财政扶持民办教育的专门法。通过立法可以确定民办教育在整个教育体系中的地位和确定政府履行财政补贴民办教育的职责。例如：日本1970年的《私立学校振兴财团法》和1975年的《私立学校振兴助成法》正式确立了政府对私立高校的经费补助金制度；[8]韩国1963年的《私立学校法》第6条中规定中央和地方两级政府应对私立学校提供适当资助。[9]私立教育扶持立法通常有三种路径（见表2）：一是在教育法中明确私立学校的定义、地位、功能和扶持态度等，如澳大利亚和法国等；二是专门制定私立学校法，如日本、韩国等国家；三是制定类似私立学校补助法等专门法，如日本和韩国等国家。虽然我国《民办教育促进法》已经明确了民办教育的地位和政府促进民办教育发展的职责，但如何建构扶持体系，如何具体实施扶持政策的程序尚待细化。从国际经验来看，我国可适度借鉴类似私立学校补助法等专门法，进一步明确政府财政补助的方式、额度、原则、要求等。

2.尽快成立中央层面的民办教育财政补助专项。直接财政补助是政府扶持民办学校发展最直接有效的方式，几乎所有国家都设立民办学校直接财政补助项目。实际上，《民办教育促进法》第四十四条已经为设立民办教育扶持专项扫清了制度障碍。从探索实践来看，上海、浙江、陕西等地方政府设立民办教育扶持专项并取得了良好的扶持效果，这为中央政府层面设立财政扶持专项提供了重要的依据，而国家财政扶持专项的设立可以更好地辐射和带动更多地方政府设立扶持专项。因此，应该加快设立国家民办教育财政扶持专项。在设立财政扶持专项时，可充分借鉴科学财政扶持的国际经验，即在财政扶持民办学校发展的合理比例上，各国政府财政资金占私立学校日常经费的比例多在10%－20%之间。以政府资助私立大学力度为例，2000－2001年美国私立大学从联邦政府获得的间接财政经费约占日常经费的17.6%；[10]日本近十年来对私立高校的年直接财政补贴在320亿日元上下浮动，约占私立高校日常经费的12%。[11]合理的财政扶持比例既能起到扶持发展的作用，又可以避免私立学校产生对政府财政的依赖性，充分发挥私立学校体制机制的办学优势。

表2 各国私立教育立法情况

（二）健全支撑性策略

在立法及基本财政扶持策略的基础上，要根据我国民办教育发展的不同阶段特征和发展面临的主要问题，丰富、健全税费优惠、学生奖助、教师补助、科研补助等扶持策略。

1.继续完善各种税收、捐赠优惠政策。《民办教育促进法》规定民办学校享有国家规定的税收优惠政策和具有接受捐赠的资格，但从实践运行来看，因不同领域法律衔接不利或相关条款模糊，民办学校原本享有的税收、捐赠优惠政策大打折扣。如《民办教育促进法》中“合理回报”条款与非营利组织会计制度中免税资格不适应；又如民办学校鉴于民办非企业法人属性很难被认定为《捐赠法》中捐赠优惠政策中的“社会团体、国家机关”主体。从国际经验来看，虽各国因税法和学校税费优惠政策差异（主要对比公立学校所享权益），私立学校享有的减免条款有所不同，但私立学校的税费优惠基本通过立法实现。税费减免的前提是私立学校坚持公益性办学，并有明确的认定条款。如美国《国内税收法》的第170条、第501条规定，专门以宗教、慈善、科学或教育等活动为目的的组织免交联邦收入税，条件是“其纯收入的任何部分都不能用于增加任何股票持有者和个人的利益”；捐赠税费减免的条件也是如此。[12]由此可见，当前我国民办学校的税收、捐赠优惠政策还有较大的完善空间，需要国家在立法和部门协调层面进行努力。

2.制定向民办学校倾斜的学生奖贷政策。奖贷是所有学生享有的基本权利。与公办学校相比，民办学校学费更为高昂，在民办学校就读的学生更需要奖贷政策的扶持。粗略计算，在民办学校就读的学生占全国学生总数的比例约为15.97%，其中民办高校在校生数比例高达22.59%，这为向民办学校倾斜政策的设立提供理论支撑和现实基础，同时也符合国际通行做法。[1]大部分国家对私立学校学生实行同样的奖贷政策，那些无法直接进行财政补助的国家把奖贷作为政府扶持私立学校的主要方式，一些国家逐渐扩大私立学校学生奖贷的范围和力度来降低私立学校学生高额学费的压力。如美国联邦政府提供的助学金中有 35%以上流向私立高校，贷学金中有50%以上流向私立高校，远高于私立学校学生规模所占比例。[13]

3.探索民办学校教师从教补助制度。长期以来，民办教师诸如接受培训及评奖评优等公平待遇得不到保障，尤其是受我国财政体制的限制。政府财政补助被禁止用于人头费支出，如禁止支付民办教师薪水，但在相关奖励性质的补贴方面可做有益尝试。从国际上看，只有法国是少数例外，其政府财政补助能够支付民办学校工资，其1959年的《德勃雷法》规定中央政府可以支付契约制私立学校的教师工资，且支付的教师工资占私立学校运行经费的比例多达85%。[14]其他各国的通行做法则是通过师资培训、学历提升、养老保险补贴等间接补助方式推动私立学校师资队伍的建设。如菲律宾资助私立学校教师攻读硕士和博士学位，资助范围包括全部教师申请更高学位时的学费和其他费用、定期生活补贴、交通补助、书本补助、论文补助、专题学位补助、其他补助及奖励等；[15]又如日本两级政府补贴私立学校教师的保险、福利，其中县一级政府给私立学校教师相当于每月标准工资的0.8%的补贴。[16]

4.探索设立民办高校专项科研资助体系。我国民办高等教育发展时间短，办学基础薄弱，科研基础尤其薄弱，制约了民办高校长远发展。如开展产学合作、申请专业硕士学位授予权，以及向应用型本科院校转型，都需要民办高校具有良好的应用技术开发能力。因此，可以设立专项课题资助来帮助民办高校提高科研水平。国际上已有成熟做法：如美国私立大学可以从联邦政府资助项目中获得近40%的份额，麻省理工学院每年有70%以上的科研经费来自联邦政府；[17]更具借鉴意义的是日本的做法，为帮助私立高校提升办学层次，从1983年起日本政府建立了私立大学研究生院教学科研仪器设备等补助金制度,很大程度振兴了其私立大学的学术研究以及技术教育。[18]

（三）有条件创新补充性策略

贷款补贴、交通补贴、设备补贴、教材补贴、基金会等补充性策略也是各国政府扶持体系中重要的组成部分，但并非所有国家都使用了这些策略，如：只有澳大利亚和美国一些州给予私立学校交通补贴和教材补贴；仅有韩国和日本给予私立学校贷款补贴；只有英国给予私立学校设备补贴。这些补充性策略可以扩大扶持体系的丰富性，可以为我国解决特殊、临时、局部发展问题提供借鉴。

同一种策略国别间差异较大，所起的作用也有所不同。下面以私立教育发展基金会为例进行说明（见表3）。在当前财政资金支付基本制度没有根本性突破的情况下，通过引领建立非营利的基金会组织扶持民办学校的发展在某种角度也许是较为折中或更容易落实的举措，可对现有政策进行有效补充。在国家相关文件精神中也明确指出“基金奖励”的方向，在地方实践中，已有省市开始探索与日、韩等国私立教育发展基金会具有类似的功能和特点的民办教育发展基金会，有效地推动了民办教育的发展。因此，如何在全国范围内推广，可以在总结自身探索经验的基础上深度借鉴不同国家的成熟做法。

分析可见，三国的私立教育发展基金会除同样具有半官方半民间性质外，在名称、资金来源、主要功能和运行方式上都具有较大差别。例如：菲律宾的FAPE资金来源主要来自美国的一个基金会[19]，而韩国和日本的则来自政府；韩国的私学振兴基金会更多承担政府职能，其运行自主性相对较小；日本的私学振兴事业团发展得最为完善，有专门的法案支撑，而且与私学共济事业团合并在一起，承担的功能也更多，其主要功能有负责私立大学等经常经费扶助金的发放、融资、接受捐款、经营支援（贷款）和情报提供、提供学术研究振兴资金和助成金等。[20]可以说日本的私立学校振兴·共济事业团在私立教育发展中发挥的作用最大，值得关注。

表3 菲律宾、韩国、日本三国私立教育发展基金会对比

五、始终以解决实际发展问题为导向，推动民办教育政府扶持体系的不断更新

民办教育扶持体系建构是一个持续的过程，在确保体系的系统性、层次性基础上，还要注重扶持体系的开放性，要根据发展环境与发展目标的变化而不断自我调整和自我更新。整体来说，扶持体系应具备良好的反馈机制和自我更新的功能，使每种扶持策略都能及时解决现实问题，使整个扶持体系达到最大扶持效益。具体而言，扶持体系的更新可以从两个方面努力：一是根据民办教育发展的趋势、阶段特征、诉求的变化情况推动扶持体系的变革。以财政扶持为例，澳大利亚对私立学校的拨款模式先后经历了四次变革，前期注重财政扶持的普适性，后期则加入竞争和区域性因素，注重财政扶持的相对均衡和效率。二是不断推动扶持体系参与者的多元化发展。除了政府作为主要扶持主体外，还要广泛吸收社会组织等民间力量参与到政府的扶持体系中。如日、韩、菲律宾等亚洲国家都发展出半官方半民间性质的私立教育发展基金会，日、韩等国还专门颁布相关法案促进其发展。此外，国际性组织、各种专业组织以及民间慈善组织都可参与到政府扶持体系中，为促进民办教育的发展做出贡献。

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