WTO当前面临的挑战及其解决之道

叶波+梁咏

WTO自1995年成立以来，将调整范围从传统的货物贸易扩展到了服务贸易、投资、知识产权等领域，并且建立了具有强制管辖权的争端解决机制，改正了关贸总协定时期争端解决机制软弱无力的缺陷。毫无疑问，WTO在促进国际贸易发展方面作出了显著贡献，但当前WTO也面临了若干挑战或者说困难，主要体现在决策程序、争端解决机制、承诺方式等方面。我国应当继续支持多边体制，并积极通过双边、区域途径倡导建立新的国际经贸规则，并通过包括WTO在内的争端解决机制明确现有规则，建立健全我国的贸易政策形成机制。

协商一致的决策程序存在缺陷

WTO采取了协商一致的决策机制，只要没有成员正式反对，就可以通过相应的决策。从决策机制的历史发展角度而言，协商一致的决策机制第一次在决策过程中考虑到了所有成员的意见，并且试图统筹兼顾，但协商一致的决策机制本身并没有规定投票或者具体的决策规则。协商一致可以是一致同意，也可以是特定多数或者简单多数，例如在美国和墨西哥的第二次金枪鱼案中，专家组、上诉机构就认为“协商一致”是指“有关利益方对实体问题没有持续的反对，也就是达成了基本的一致”。就此而言，协商一致的决策规则对个别WTO成员的否决权予以了严格限制。

在目前的WTO决策规则下，协商一致的决策规则试图调和所有成员的利益，即便是在一个或者少数WTO成员反对的情况下，WTO机构的主席仍然可以认为满足了协商一致的条件，但这也导致了以下结果：只要没有成员正式反对就可以通过决策一方面使得决策变得更加容易，但由于为了使得协商一致，又必须在成员间进行复杂的协调工作，这也导致了决策机制变得更加困难。严格地说，协商一致的决策规则更适合WTO内部的组织性事项，例如WTO开始和结束谈判、解释条约条款的含义、豁免义务和新成员的加入等等。如果涉及缔结新条约或者修改条约，WTO成员应当在签署、批准条约的情况下才受条约义务约束。具体而言，WTO可以通过协商一致的方式缔结一个新协定，但只有成员签署、批准了协定，该协定才对成员生效，这样做可以在一定程度上避免成员为了自身利益阻碍新协定通过，改变WTO目前决策效率低下的现实。例如在《贸易便利化协定》的通过问题上，就由于印度将通过《贸易便利化协定》与食品安全问题挂钩，导致协定晚了4个月才在总理事会通过。

这当然也与WTO是一个成员驱动的国际组织有关，WTO成员在日内瓦的官员们往往在市场准入问题上进行激烈的讨价还价，要求对方开放市场。但目前成员们都面临比较大的国内压力，不可能在市场准入问题上让步过多，同时面临了众多的贸易议题，这都影响了谈判的顺利进行。WTO应当在本组织和成员间展开更多良性互动，其中涉及的成员包括私人产业部门、消费者组织，以及政府机构，从而尽可能促成新贸易协定的缔结和实施。在这方面的典型反例就是服务业谈判，由于行业监管者和政府机构没有参与谈判，WTO内的服务业谈判进展缓慢。

强制性争端解决机制未必适用于所有问题

WTO成立于20世纪90年代中期，当时国际社会的主流观点倾向于采取法治方式规范国家间关系。作为一个规范国际贸易关系的国际组织，WTO也制定了一系列具有法律约束力的国际条约，并且通过强制性的争端解决机制解决贸易争端，确保遵守规则。现实却与想法存在一定的差异，例如美国和欧盟就荷尔蒙牛肉的问题在WTO提起了争端解决机制，虽然欧盟败诉，但仍然拒不执行裁决。美国和欧盟间有关生物技术产品也就是转基因作物的争端也是类似情形。这说明，WTO成员之间的争端有时并不是纯粹的法律争端，还涉及复杂的历史、文化和政治因素，单纯适用法律方法的效果未必很好。

在实践中，WTO面临的问题可能仅仅只是需要加强协调，进行政策微调即可，并不需要强制性的争端解决机制。在这方面，WTO可以考虑缔结一些不受争端解决机制规范的协定，或者制定些形式比较灵活的指导意见供WTO成员参考。国际社会的实践表明，软法性质的规则有时比具有法律约束力的规则效果更好，在当前知识快速更新的时代，传统的国际条约和强制性的争端解决机制未必合适。WTO在这方面已经有一定的实践，例如技术性贸易壁垒委员会通过的《发展国际标准的原则》就属于专业委员会制定的指导意见，WTO成员加入工作组报告中没有法律约束力的条款也是同样的情形。虽然违反了上述规则不可以诉诸WTO争端解决机制，但WTO的专家组、上诉机构都援引上述规则来解释条约条款，起到了澄清或者阐明WTO协定的作用，在WTO的贸易政策审议机制中也时常援引上述规则，可见指导意见或者说原则等软法性质的规则在WTO法律体系内的作用。

一揽子承诺不能适应WTO的复杂现实

到目前为止，WTO总的来说采取了一揽子承诺的方式，乌拉圭回合以及多哈回合期间，WTO的谈判专家们采取了“或者全部成功，或者全部失败”的谈判规则，这主要是针对谈判结果而言的，而不是涉及WTO成员所适用的法律规则，于是所有WTO成员都适用和遵守相同的规则。虽然乌拉圭回合期间缔结的协定对所有WTO成员具有法律约束力，但实际上，很多规则或者说减让仅仅对个别成员有效，例如减少承诺、加入议定书、特殊和差别待遇，以及WTO义务的豁免条款等。这当然确保了法律规则的统一，但也导致了在WTO体系内越来越难以达成新协定。

对此，WTO成员一方面转而采取了签订自贸协定的做法，诸如《跨太平洋伙伴关系协定》涉及了保护环境、投资者与东道国争端解决机制、国有企业等新议题，这当然在参加方间实现了贸易、投资自由化，一定程度上影响了多边贸易体制;另一方面，在WTO内部也在进行《信息技术产品协定》、《政府采购协定》，以及《环境产品协定》的谈判，并且也取得了一定进展。以我国为例，我国2014年12月提交了加入《政府采购协定》第6份出价，首次将大学、医院等事业单位和国有企业列为采购实体。有一点需要说明，WTO的争端解决实践并不认为国有企业是公共机构，而是将国有商业银行认定为公共机构，《政府采购协定》传统上调整中央政府、地方政府和其他实体的采购活动，将国有企业列为采购主体当然满足了协定参加方的要求，但却更容易将国有企业认定为公共机构。当然，上述WTO成员在区域和多边体制的做法都符合自身利益，WTO也可以适时改进。

由于WTO目前成员越来越多，随着2014年6月也门的加入，WTO已经拥有了160个成员。在众多的成员中，既有美欧等传统发达成员，也有中国、俄罗斯等新兴市场成员，还有众多发展中成员。由于成员们的经济社会发展状况也存在很大差异，似乎没有必要要求所有WTO的协定都对所有成员生效，可以多缔结些WTO体制内的诸边协定，以便符合成员们的具体情况。对《政府采购协定》的修改以及参加方在政府采购领域的出价实践表明，成员们可以在一个特定领域内达成一致，而没有必要一定要跨产业、跨协定间讨价还价。目前多哈回合的冗长谈判和停滞不前说明，在众多成员间达成一致其实很困难，那还不如先易后难，逐步推进WTO体制内的自由化进程。总之，似乎可以考虑改变目前一揽子承诺的做法。

对发展中成员的特殊和差别待遇有待落实

目前WTO体制内谈判面临的一个主要问题就是发展中成员要求特殊和差别待遇。由于发展中成员的资格是自己认定的，超过80%的WTO成员都认为自己是发展中成员。自从WTO建立以来，贸易自由化一方面促进了全球经济的发展，但成员之间的差异也越来越大，即便在发展中成员中也可以分为以“金砖国家”为代表的新兴经济体和一般发展中成员。对于前者来说，合适的做法就是尽可能减少发展中国家在WTO内的承诺，保持发展中成员的地位，奉行“大象隐藏于树后”的政策;对于一般发展中成员来说，这些成员非常不希望发展中成员集团破裂，因为这会削弱发展中集团成员的议价能力。由于WTO成员间存在很大的差异，应当考虑到上述现实要求在成员间公平地分担责任。其实，联合国有关气候变化的谈判其实也是相似的情况，各国都应当结合自身的具体现实做出减排承诺。在这方面，WTO已经有了比较成功的实践，例如贸易便利化、非农产品市场准入的谈判就比较好地考虑到了不同成员的差异，《政府采购协定》的修改也比较好地贯彻了对发展中成员的特殊和差别待遇。上述领域的谈判都没有将发展中成员归为一类，而是考虑到了不同成员的现实做出了不同安排。WTO体制内未来的谈判将越来越多地结合特定议题、不同成员的需求，以及成员的能力展开。

WTO于1995年成立，目前已经持续存在了20年。这20年间经历了美国经济的一枝独秀以及中国的崛起。我国在入世之初虽然是世界重要经济体，但却远没有今天的重要性。2014年，我国经济总量超过了10万亿美元，成为世界上第二个经济总量超10万亿美元的国家。虽然有“非市场经济地位”条款的约束，我国依然是WTO体制的明显受益者。在未来，我国应当继续支持以WTO为代表的多边体制，推动WTO体制贸易议题的谈判，例如扩大《信息技术产品协定》的调整范围，积极加入《政府采购协定》，这主要是由于多边体制虽然目前面临了一些困难，但毕竟成员众多，影响巨大，在其中达成议题的收获也更多些。同时，我国应当积极推动自贸协定谈判，争取在其中形成和发展新的国际经贸规则，并在适当时机将其引入到多边体制中。

就此而言，我国贸易政策的形成和发展可以采取两种方式，一是在双边、区域和多边体制中形成新的国际经贸规则，由于我国已经是世界第二大经济体，比较容易在双边、区域场所推行自己的国际经贸规则，美欧毕竟还是多边体制的主导者;二是通过WTO、投资者与东道国争端解决机制明确现有规则，例如我国当前就美国对我国产品同时进行反倾销、反补贴调查的做法在WTO数次提起了争端解决机制，而专家组、上诉机构裁决也在很大程度上澄清了现有规则的不明确之处，比较好地维护了我国利益。总的来说，当前的国际经济秩序对我国是有利的，而且我国过去也比较好地利用和遵守了国际经贸规则。在未来，我国应当一方面遵守目前的国际经贸规则，同时努力发出自己的声音。（作者叶波，上海对外经贸大学WTO研究教育学院副教授，上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员;梁咏，复旦大学法学院副教授。本文受上海市教育委员会2014年科研创新项目“经济体贸易政策变化研究：以自贸协定为视角”、上海对外经贸大学“085工程”科学研究项目“WTO争端解决条约解释的若干问题研究”、2013年国家社科基金项目“WTO争端解决机制下中国参与国际经贸规则制定的实证研究及对策”资助）

编辑|赵丽芳  lifang.zhao@wtoguide.net