解析美国针对国企的竞争中立规则谈判

国际经贸治理都是围绕着“规则制定”展开的。竞争中立就是其中一个可能引发全球经贸治理结构重大变化的领域，甚至可以说是一个关键的领域。竞争中立是确保国家在市场竞争上对所有企业一视同仁的一套理念和制度。它最早是作为国内改革措施在澳大利亚被提出被付诸实施，目前已经演变为美国诘难发展中经济体（特别是中国）的国有企业在国际竞争中享受不公平竞争优势的理论立足点。美国在国际上发起竞争中立规则谈判的意图就是为了遏制以中国为代表的“国家资本”参与全球竞争，其策略则是通过双边、区域和国际渠道推广竞争中立理念和制度。竞争中立规则的达成将对中国的国有经济和政府行为产生重大影响。中国可以从国际、国内两个层面实施应对策略。

美国发起竞争中立规则谈判的意图

“竞争中立”是指国家在市场竞争这一问题上对国有企业和私营企业一视同仁。竞争中立起先是作为一种“国内改革措施”出现的，由澳大利亚在上世纪90年代最早提出并付诸实施。进入21世纪以后，竞争中立日益演变为美国诘难发展中经济体（特别是中国）利用国有资本参与国际竞争从而享受不公平竞争优势的理论立足点。

在美国看来，“国家资本”是唯一可以和其代表的私人资本相抗衡的力量。为了稳固美国在全球经贸规则治理中的主导地位，必须要对所谓的“国家资本主义”加以遏制。因此，美国试图通过在国际层面架构一套具有约束力的竞争中立规则，对抗被其称之为“国家资本主义”的政府支持的竞争模式。正如美国副国务卿罗伯特·霍马茨所言， 美国倡导的竞争中立规则主要就是针对中国，因为在其看来中国是“国家资本主义”的最佳践行者。

美国竞争中立规则谈判的策略

目前，美国主要通过三大方式推行竞争中立：第一，通过包括经济合作与发展组织（OECD）和联合国贸易和发展会议（UNCTAD）在内的国际组织发布竞争中立的“最佳实践”和“指南”，在国际社会推广竞争中立理念。第二，在大型区域贸易协定（比如TPP和TTIP）中纳入竞争中立条款，将其逐步演变为国际规则。第三，在双边协定中纳入针对国有企业的竞争中立条款。

美国意欲推行的竞争中立规则主要包含以下内容：

第一，“国有企业”和“授权垄断”条款。美国不仅试图约束传统意义上的“国有企业”，即“政府享有所有权或控制权”的企业，也约束“授权垄断”，即除了国有企业以外，任何政府授予垄断权的其他垄断形式。

第二，非歧视和正当行为条款。要求政府确保国有企业和授权垄断，不论是在行使政府权力还是在出售商品或服务时，对外国投资者提供非歧视待遇。同时，在购买或出售商品或服务时，完全基于商业考虑开展行为。

第三，透明度和正当程序条款。要求缔约方互相披露以下信息：任何政府层级的国有企业和授权垄断情况、竞争执法信息、豁免竞争法的情形等。并且，缔约方应确保所有行政决定以书面形式列明事实依据、推理和法律分析，防止竞争中立在“黑箱”内操作。

第四，竞争审查和竞争评估机制。在制定或颁布可能会影响自由竞争或公平竞争的新的管制措施或政策之前，要求由相关机构进行事先审查或评估。

第五，信息分享和争端解决机制。即分享竞争中立政策及其实施的信息以及对立法和监管措施开展竞争审查和评估的信息，并对违反竞争中立的行为予以监督、裁决和矫正。

竞争中立规则对中国可能产生的冲击

国际层面的竞争中立规则一旦达成，对于中国经济的影响将是全面且深远的，甚至会直接动摇中国参与全球竞争和国际经贸规则治理的基础。

首先，竞争中立会对中国国有企业参与全球竞争形成巨大冲击。中国是公有制为主体的经济结构，国有企业在市场经济中占据主导地位。OECD最新报告显示，在全球最大的10家国有企业中，就有7家是中国的国有企业（包括中农工建四大国有商业银行、中石油、中石化和中移动）。

其次，竞争中立规则不仅指向国有企业，也直接影响政府行为。比如竞争中立规则要求限制政府向国有企业和被授予特定垄断权的其他企业或组织提供财政的或非财政的优惠。同时，竞争中立规则还要求，政府能够对上述企业实施的歧视性行为和限制竞争行为负责。作为一个发展中经济体，政府在推动新兴产业发展、扶持民族产业以及引导产业布局等方面发挥着重要功能，很难不出现补贴、信贷支持、担保支持等有违竞争中立要求的情况。

最后，更为重要的是，以上规则是“超WTO”的机制设计，如果其成为事实上的国际标准，中国将面临“二次入世”的风险，陷入十分被动的局面。

我国应对竞争中立规则的可行策略

中国可以在国际、国内两个层面采取应对措施。

国际层面的应对策略

第一，中国可以依据“全球价值链”理论，寻求全球竞争的“实质公平”，坚持竞争中立作为“国内改革措施”和“国际约束规则”的不同。在一个全球价值链逐渐分化的国际市场上，发展中国家很难与发达国家实现真正意义上的公平竞争。因此，竞争中立更宜作为“国内改革措施”，而不适合作为国际规则。即便要在国际或区域层面达成竞争中立规则，出于“实质公平”的考虑，发展中国家也必须享有一定“豁免权”。

第二，充分利用竞争中立的“不同版本”采取分而治之策略。目前国际上具有较大影响力的竞争中立版本至少有四个：（1）作为国内改革措施的澳大利亚版;（2）作为区域经济一体化措施的欧盟版;（3）在澳大利亚版的基础上“国际化”的OECD版;（4）基于美国利益架构“国际规则”的美国版。中国可以更多地表示对美国版以外其他版本竞争中立规则的支持，并通过积极参与国际组织的相关研究来影响竞争中立规则的走向。

国内层面的应对策略

在国内层面，近期来看，中国可以借助于国内自贸区的“试验”探索国有企业的竞争中立。比如：（1）对自贸区内的国有企业实施“分类管理”，明确区分竞争性国有企业（业务）和非竞争性国有企业（业务），并向社会公开。（2）学习在投资领域开展的“负面清单”管理模式，制定国有企业改革的“权力清单”。除了权力清单列举的领域之外，国有企业都不得进入。（3）提高国有企业运行的透明度。（4）开展竞争合规（特别是政府合规）的尝试。

长期来看，中国需要建立符合自身需求的竞争中立体系。这个体系至少应包含以下内容：

（1）确定竞争中立的适用范围。明确竞争中立仅适用于从事“商业活动”的国有企业（业务），不适用履行公共职能或从事公益性活动的国有企业（业务）。可以通过制定国有企业清单的方式确定竞争中立的适用范围。

（2）建立竞争中立的投诉机制。由专门机构对被投诉企业是否具有竞争优势进行分析。建议将该职责赋予国务院反垄断委员会。

（3）构建适合于发展中国家的竞争中立评价工具。特别是，根据中国面临的“实际问题”来设计评价中国竞争中立的实施绩效。（本文受上海高校智库项目、上海市高校“085工程”项目和国家社会科学基金项目资助。作者：应品广，上海对外经贸大学WTO研究教育学院讲师，上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究人员）

编辑|赵丽芳  lifang.zhao@wtoguide.net