新《大气法》“新”在何处？《大气污染防治法》出炉亮点颇多 已具“清洁空气法”雏形

本刊记者 段雯娟

2015年8月29日，国家主席习近平签发第31号“主席令”，正式发布经十二届全国人大十六次会议修订通过的《中华人民共和国大气污染防治法》。该法将于2016年1月1日起施行。

2014年12月，当“大气法”修订草案提交到全国人大常委会进行审议时，社会各界对于当时的修订草案文本提出了大量意见，争议之声渐起。其修订过程，恰逢雾霾频发并对人们日常生活造成较大困扰之时，于是在治霾方面被寄予厚望，甚至在很多场合被简称为“雾霾法”。

此次通过的2015年《大气污染防治法》虽与“清洁空气法”尚存差距，但无疑在一些方面已经超越了“治霾”理想，较2000年《大气污染防治法》相比具有相当大的进步。

环保部副部长潘岳：环境质量是核心

9月6日，环保部副部长潘岳在官网上回应了最新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气法》）。他强调，改善环境质量是环保工作的根本目标。“新《大气法》抓住了大气环境质量改善这个主线，为推动大气污染物全防全控奠定了坚实的法律基础。下一步，环保部还将继续吸纳社会各界的建议，把大气污染治理水平提到新的高度。”

潘岳指出，《大气法》修改过程中，人大立法机关对“环境质量是核心”给予充分支持，从第一条到最后一条，通篇都是围绕大气质量改善目标这个主线展开的，其中明确提及“大气环境质量”达36次之多，接近全部条文的1/3，这正是此法的最大亮点。《大气法》明确提出，防治大气污染应当以改善大气环境质量为目标，并规定了地方政府对辖区大气环境质量负责、环保部对省级政府实行考核、未达标城市政府应当编制限期达标规划、上级环保部门对未完成任务的下级政府负责人实行约谈和区域限批等一系列制度措施，为大气污染防治工作全面转向以质量改善为核心提供了法律保障。

潘岳说，立法要对执法真正够用、管用。《大气法》立法宗旨明确、制度主线清晰、监管措施严密、处罚违法有力，有诸多创新，体现了中央、国务院关于生态文明建设的新要求，顺应了公众对改善环境质量的新期待，明确了新时期大气污染防治工作的重点，是一部符合当前环保实际需要的法律。修法过程中，很多环保专业人士认为当前污染物排放总量下降，但环境质量改善不明显，考核质量改善比考核总量减排便于公众监督，这完全正确。新《大气法》已经吸纳了这些意见。环境质量的改善是检验环保工作的唯一标准，环保部门需要在过去工作基础上，进一步完善工作思路，改进考核方法，直接回应公众的期待，让环保考核工作和老百姓的感觉直接挂钩。

潘岳表示，在经济发展新常态下，大气法修订要处理好经济发展与环境保护的关系。从长远的角度看，制定中国特色的“清洁空气法”是未来的发展方向，但饭要一口一口吃，路要一步一步走。在现阶段立法还要考虑实际需要和现实可操作性，不能过于理想化。新《大气法》已较好地体现了我国经济社会发展的现状，秉持积极稳妥、突出重点、解决现实问题的原则，合理构建了大气污染防治的制度体系。现在公众无不怀念“APEC蓝”与“阅兵蓝”，同时也无不忧虑蓝天易逝，“好景难常”。良好环境质量既要各级政府勇于担当，也要环保部门监管到位；既要企业改变生产方式，守法达标，还要公众转变生活方式，人人参与。同呼吸、共命运，大家一同携手留住美丽蓝天。

据介绍，新法的条款数量从2000年《大气污染防治法》的66条增加到如今的129条，在篇章结构上增加了“大气污染防治标准和限期达标规划”“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”，并对“法律责任”章节做了大量的细化和补充，修改幅度相当大。就具体内容而言，修订后的《大气污染防治法》的进步主要体现在如下几个方面：

源头治理发力精准

在治理思路上，明确“坚持源头治理，规划先行，转变经济发展方式，优化产业结构和地方各级布局，调整能源结构”。这一规定呼应了2014年修订的《环境保护法》规定的“保护优先、预防为主”原则。

在大气污染防治方面将调整能源结构以法律的形式上升到前所未有的高度，亦表明对大气污染的成因及其防治手段的更加深刻的理解。同时，在加紧推动“能源法”立法进程的背景下，《大气污染防治法》明确源头治理和调整能源结构，实际上与这一正在制定的能源基本法形成关照呼应之势，有助于污染防治法与产业调控法在立法目标和法律机制层面形成互补和互动。

目前，机动车尾气污染和散煤燃烧污染是我国大气污染的重要来源。但是长期以来，由于机动车尾气污染治理成效不明显，煤炭消费量居高不下，致使大气污染治理困局难解。

据了解，燃油品质直接关系到机动车尾气排放，为在源头解决机动车大气污染问题，该法修改后增加规定：一是制定燃油质量标准，应当符合国家大气污染物控制要求；二是石油炼制企业应当按照燃油质量标准生产燃油。另外，为了加强对行驶中的机动车尾气排放监管，该法还规定，在不影响正常通行的情况下，可以通过遥感监测等技术手段对行驶的机动车的排放状况进行监督抽测，公安机关交通管理部门予以配合。

为了控制煤炭消费总量，减少燃煤大气污染，该法提出，国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，推广清洁能源的生产和使用，逐步降低煤炭在一次能源消费中的比重，同时要求地方各级人民政府加强民用散煤的管理，禁止销售不符合民用散煤质量标准的煤炭。

“划出重点领域，对于保护大气质量有着至关重要的作用。比如在京津冀地区，根据监测和观察，机动车、燃煤、工业排放还是主要的，我们解决大气污染防治问题，必须找准关键，找准牛鼻子，然后有针对性地去解决。因此《大气污染防治法》的这次修改，重点解决的就是工业、交通，以及燃煤污染问题，我认为这是找准了这个问题的所在。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文曾在接受媒体采访时表示。

在治理手段上，联防联控将成新常态

在“治霾”手段上，规定了重点区域大气污染联防联控和重污染天气的应对措施。目前的大气污染呈现出大面积区域污染的态势，各种类型的污染相互叠加，雾霾问题亦越来越困扰着很多大中城市。为此，新法设专章规定了“重点区域大气污染联合防治”和“重污染天气应对”，规定除了加强对燃煤、工业、机动车船、扬尘、农业等大气污染的综合防治外，还对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制，并对重污染天气监测预警体系、应急管理体系、大气环境质量预报、应急处置等问题作出了规定，以此回应“治霾”呼声。

如今，京津冀、长三角、珠三角等区域大气污染不再局限于单个城市内，城市之间大气污染变化过程呈现明显的同步性，区域性污染特征十分显著。中国环境科学研究院副院长柴发合表示，现行《大气污染防治法》缺乏大气污染防治的区域协作机制，只提到城市空气污染的防治，未涉及如何解决区域性大气污染问题，导致行政辖区“各自为战”，难以形成治污合力。

同在一片天空下，面对严重的大气污染，任何一个人、任何一个地区都不可能独善其身。这次新修订的《大气污染防治法》明确规定由国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调区域内大气污染防治工作，对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准，协同控制目标。

“经过实践证明可行的经验，需要有法律保证，这次修订后的《大气污染防治法》，就是把成功经验上升为法律。”中国人民大学法学院环境资源法研究所主任周珂表示，意味着我国大气污染治理模式发生改变，将由过去属地管理向区域联防联控转变，由单打独斗向齐心协力、群策群力转变。进而言之，区域联防联控机制将成为我国重点区域大气污染防治，合力找回蓝天白云的新常态。

在法律可执行性方面，有所提高

在法律制度和法律机制上，修订后的《大气污染防治法》针对一些重要的法律制度作出了完善。以排污许可制度为例，2014年《环境保护法》第四十五条规定，国家依照法律规定实行排污许可管理制度。这较之于1989年《环境保护法》仅明确规定在两控区对二氧化硫发排污许可证相比，对排污许可制度的规定更加完善。修订后的《大气污染防治法》第十九条在此基础上作出了进一步规定：“排放工业废气或者该法规定名录中所列有毒有害大气污染物的企业事业单位、集中供热设施的燃煤热源生产运营单位以及其他依法实行排污许可管理的单位，应当取得排污许可证。”这实际上与《环境保护法》相呼应，在大气污染防治领域对排污许可制度进一步完善。

在立法目标上，明确“防治大气污染，应当以改善大气环境质量为目标”。这与2000年《大气污染防治法》相比，理顺了目标与手段之间的逻辑关系，是一个实质性的进步。同时，新法规定，环境保护主管部门对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核；省级人民政府则对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。基于此，无论是对重点区域大气污染联合防治在法律层面的确认，还是新增或者修订关于燃煤、机动车、船舶、挥发性有机污染物等污染源和污染物的内容，抑或对政府责任的强化，都顺利成章。就此而言，称该法已具备“清洁空气法”的雏形，并不为过。

一直以来，环境污染“违法成本低，守法成本高”，导致环保法罚则虚设、执行不力。对此，中国生态经济学会秘书长于法稳认为，主要是因为过去在治理大气污染时，往往用行政罚款方式，结果企业交完钱，还接着排放污染。因此，罚款的经济措施和行政的处罚措施都不能取代法律的强制措施。一旦严格执法，我国大气污染也好、生态环境保护也好，相信都会提升一个很高的程度。

据全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东介绍，新《大气污染防治法》规定了大量有针对性的措施，并设定了相应的处罚责任，具体的处罚行为和种类接近90种，提高了法律的操作性和针对性。

据了解，该法取消了现行法律中对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶限额，同时增加了“按日计罚”的规定。另外还增加了其它罚款新规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计罚。由此不难看出，对环境违法行为的处罚力度明显加大。

业内人士告诉记者，其中取消造成大气污染事故环保罚款50万元上限额度，变为按倍数计罚，是重典治霾的具体体现，必将对污染企业产生极大的震慑作用。

虽然不完美，但也是一种进步

环境管理的最终目的是环境质量的改善，“一审稿”和“二审稿”（全国人大第一次审议和第二次审议的草案文本）中缺失掉的质量管理和考核的内容，在“三审”时已经增加，并且突出体现在了“总则”第四条：

国务院环境保护主管部门会同国务院有关部门，按照国务院的规定，对省、自治区、直辖市大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况进行考核。省、自治区、直辖市人民政府制定考核办法，对本行政区域内地方大气环境质量改善目标、大气污染防治重点任务完成情况实施考核。考核结果应当向社会公开，等等。

一直作为专家参与人大修法讨论的环保部环规院副院长兼总工王金南对记者说：“这应该不仅是环境保护部门的法律——尽管环保部门是该法律实施的重要主体——《大气污染防治法》应该是全社会防治大气污染的行动规则。依法治国，科学立法，首先要改革立法模式，希望正在启动的《水污染防治法》修订能够见效。”

“尽管这部法律还说不上尽善尽美，但是比较之前的法律文本，已经有了很大的进步，像对燃煤、机动车、挥发性有机污染物等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么严格执法去实施的问题了。”环保部污防司大气处处长禄世泽表示，“大气法”的修订筹备工作早在多年前就开始了，但是进程一直比较缓慢。大气“国十条”的出台和实施，需要相关法律的匹配对接，因此客观上加速了这一进程。

“质量考核不合格要坚决问责、限批，质量完成任务而总量没有完成的情况下，不仅不应该限批，还可以容许适当增加排放。”

虽然“大气法”要为大气“国十条”提供法律依据，但多名参与修法讨论的专家表示，比起可圈可点的大气“国十条”，“大气法”的修改草案却像是走了一趟“回头路”，曾一度思路不清、主线不明、缺乏逻辑。

比如说，大气环境质量和大气污染物总量减排的关系，是“根本目的”与“一种手段”的关系，却在法律地位上出现层次不清甚至颠倒主次。修改草案中，涉及大气污染物总量控制的内容不仅比重大而且成体系，是对地方政府和企业等等考核、监督的重点。相反，已经在大气《国十条》中提出来的“质量考核”要求，却从最初的“大气法”修订草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府权责的诸多内容，如各种标准的制定和执行等相关内容，也都呈现出博弈之后语焉不详的景象。

尘埃落定的“大气法”虽然留下了一些遗憾和未竟的争议，但争议之中也包含不少期望值。王金南认为，新修订的《大气污染防治法》总体上依然存在一些瑕疵，但如果能够认真地去落实80%，全社会都能依法保护大气环境，那么蓝天白云就会常驻我们的穹顶。