我国石油储备现状及体系构建的政策建议

□ 文/彭元正

我国石油储备现状及体系构建的政策建议

□ 文/彭元正

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一、石油储备立法的时机和条件

石油储备是一个广义的概念，根据不同的储备主体，可划分为政府储备、企业储备（又分为法定义务储备和商业储备）和机构储备；根据储备的性质和用途，可划分为国家石油储备和商业石油储备。国家石油储备包括政府储备（又称政府战略储备）、企业法定储备（又称企业义务储备）和代理机构储备（指法定机构储备，它受企业委托，履行企业的法定储备义务）。国家石油储备不同于商业储备的显著特征是：依据国家权力机关或行政机关颁布的法律或法令建立；目的在于应对大规模突发性的石油供应中断，属于战略性的应急储备；由中央政府集中统一监管，法律授权政府决定何时动用及动用的规模和时限；对储备主体具有强制性，即储备义务主体承担法定责任，如有违犯将依法惩处。

世界主要发达国家建立石油储备的共同经验是“立法先行”，即先颁布法律或行政法令，再依法建立和完善储备体系。我国国家石油储备建设正式启动于2004年，截至2010年底，战略石油储备量达到1.78亿桶（2428万吨），相当于2010年36天原油净进口量和20天国内消费量，与国际能源署提出的建立相当于上年90天进口量应急储备的目标，还相差54天的储备量。之所以进展比较缓慢，主要障碍就在于国家石油储备立法严重滞后，无法可依，导致储备责任主体单一，储备体制机制不顺，储备行为不规范。

基于美、英、法、德、日等国早已建立起完备的石油储备体系，它们中既有石油净出口国（英国），又有石油净进口国（日本、德国），还有与我国类似的石油生产、消费和进口大国（美国、法国），它们石油储备立法的经验完全可以为我借鉴；加上我国已经作了多年建立国家石油储备的实践探索，我认为国家石油储备立法条件已完全具备。

二、我国原油和成品油储备政策和规章现状

目前，我国现有如下储备政策：2005年3月，财政部、国家税务总局发出通知，经国务院批准，对国家石油储备基地第一期项目建设过程中涉及的营业税、城市维护建设税、教育费附加、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税和契税予以免征。

2006年底，财政部出台用所得税返还建立原油“国家商业储备”的政策，明确原油商业储备通过所得税返还建立，油库建设财政出资100%，采购储备原油财政出资30%；政府要求保持一定储备总量，企业可根据生产需要短期内动用并返还。批准中国石油、中国石化两家国有集团公司用该政策建立2400万吨原油商业储备。

2007年4月国家发展和改革委公布《能源发展“十一五”规划》，提出：“加强政府石油储备建设，适时建立企业义务储备，鼓励发展商业石油储备，逐步完善石油储备体系”。

2008年底，国务院发布石化产业调整和振兴规划，明确提出：“抓紧落实油品储备。加快储备设施建设，抓住当前有利时机增加成品油国家储备。参照原油商业储备做法，尽快研究制订成品油商业储备办法和制度。”

2009年3月，国家发展和改革委颁布《国家石油储备中长期规划（2008—2020年）》，提出包括政府战略储备和企业义务储备的国家石油储备目标，该目标有储备数量和储备天数两个指标，其中储备天数又分为按照净进口量和按照总需求量（消费总量）计算的两个指标。

现有储备规章为：2008年11月，国家能源局和财政部发出《国家能源局、财政部关于委托企业承担国家石油储备基地运行管理任务有关事项的通知》，并相继出台《国家石油储备基地委托管理试行办法》、《国家储备石油委托采购收储暂行办法》、《国家石油储备基地第二期项目建设资金使用试行办法》和《国家储备石油财政财务管理暂行办法》，对委托建设、委托管理和委托采购进行规范。

三、我国战略石油储备的管理体制

（一）管理体系的形成

2003年3月国家发展和改革委能源局挂牌成立。5月，负责国家石油储备基地建设和管理的国家石油储备办公室正式投入运作。

2005年先后注册成立具体管理和运作一期国家石油储备基地的4个国家石油储备基地公司。

2007年12月18日国家石油储备中心正式成立，隶属国家发展和改革委。

2008年3月组建国家能源局，隶属国家发展和改革委管理，国家石油储备中心划归国家能源局管理。

（二）现行国家石油储备管理体制

经过多年实践探索，我国初步形成了战略原油储备由国家发展和改革委或财政部、国家能源局管理，战略成品油储备由国家发展和改革委、国家物资储备局管理，一期和二期工程建设的战略原油储备基地又采用不同管理模式的管理体制。

（1）一期国家战略原油储备基地管理模式

（2）二期国家战略原油储备管理模式

根据国务院批复，国家战略原油储备库二期实行“政府出资、企业代管、依法运作、中心监管”的管理模式，国家能源局和财政部对国家二期战略原油储备实行委托建设、委托管理和委托采购。2008年11月，国家能源局和财政部发出《国家能源局、财政部关于委托企业承担国家石油储备基地运行管理任务有关事项的通知》，并相继出台规范委托建设、委托管理和委托采购的管理办法，从而形成二期战略石油储备新的管理模式：国家能源局、财政部委托中国石化、中国石油等央企进行建设、管理和采购；中央企业依托下属地区公司组建基地公司，并通过委托或授权，由基地公司负责具体建设和管理；中央企业下达收储计划，由下属贸易公司负责采购、基地公司负责收储；国家石油储备中心负责对建设、管理、采购和收储实施监督。

一是委托建设的资金管理。依据财政部《基本建设财务管理规定》、国家能源局《国家石油储备基地第一期项目建设资金使用试行办法》、财政部《国家储备石油财政财务管理暂行办法》，建设期资金由受托企业负责组织项目申请投资，负责按国家发改委下达的投资计划向财政部请款，审核并下拨资金；运行期资金由国储基地公司提出资金需求计划，受托企业审核后上报财政部，财政部审批后拨给受托企业，再由受托企业转拨给国储基地公司。

二是委托管理。委托管理执行《国家石油储备基地委托管理试行办法》。总体要求：受托企业依据有关部门委托和相关管理规定、章程、规程，具体管理国家石油储备基地公司，负责基地公司资产和储备油的管理；全权负责储备基地生产、安全、环境保护等各项日常运营管理。

进出库操作：受托企业按照国家能源局相关指令执行储备石油进出库操作，及时报告各基地储备石油量和质量。

资产管理：受托企业应认真做好基地公司资产管理工作，保障国有资产的完整性。受托企业不得擅自动用或轮换储备石油，不得擅自使用、转移、出租、出借或处置基地公司各项资产，也不得用基地公司各项资产和储备石油进行保证、抵押等对外担保、对外合资等违规操作。

中心监督：国家石油储备中心按照国家有关规定，对受托企业和储备基地实施监督。国家能源局和财政部进行不定期检查。

三是委托采购。委托采购收储执行《国家储备石油委托采购收储暂行办法》。按照国务院批准的年度收储计划，国家能源局和财政部联合委托有关石油石化集团公司承担国家储备石油采购任务，在向受托企业下达石油储备收储任务后，受托企业安排下属贸易公司负责采购和组织进口。

采购操作原则：把握时机，分批分散，内部掌握，减少影响，经济规范。

油种选择原则：资源丰富，供应稳定；储存方便，炼厂适宜。

采购价格要求：中央财政按不高于企业委托采购期间同品质原油平均进口价格水平及规定的其他作价原则与企业结算。

四、现行国家石油储备体系存在的主要问题

我国国家石油储备建设处于初始阶段，法律体系和储备模式仍在探索之中，难免出现这样那样的问题，需要在立法过程中认真研究解决。

（一）国家石油储备责任主体偏窄。

一是现有储备只有政府战略储备，企业没有法定储备义务。《国家石油储备中长期规划（2008—2020年）》提出了推进企业义务储备的目标，但根据《国家石油储备管理条例（修改稿）》，储备义务企业只限于从事原油加工和成品油批发的企业，储备义务将基本集中于中国石化、中国石油、中国海油、中化等国有央企，以及少数地方和民营炼油商。只靠政府和少数企业建立国家石油储备，既加重财政和石油央企负担，也不利于调动各方面积极性发展石油储备建设。

二是“国家原油商业储备”产权和性质模糊。出台所得税返还建立石油储备的政策，有利于调动企业参与石油储备建设的积极性，但在政府全额出资建设储存设施和收储原油的同时，又让企业出资70%收储原油，使“国家商业储备”产权成为政府和企业共同拥有，边界不易界定；政策还规定“根据生产需要，企业可短期动用并返还”，这就进一步模糊了“国家商业储备”的性质，它既非政府战略储备，又不像企业商业储备。

（二）政府战略储备管理沿袭计划经济老套路。

一是原油和成品油战略储备管理分属国家能源局和国家物资储备局。战略储备属于应急反应机制，强调集中统一、快速反应，世界主要发达国家都是由一个政府主管部门统一管理的。原油、成品油储备分开管理，不利于形成快速反应机制，发挥战略储备应有功能。

二是政府战略原油储备基地建设和管理仍然采用计划经济和行政手段。由于企业比政府拥有更多的建设和管理人才与经验，将一些公共产品和服务通过业务外包，委托给企业建设、管理和采购，是国际通行的做法，但这种外包应当按照市场机制运作，即采用公开招标择优选择承包商和供应商，通过平等谈判签署委托合同，明确双方的责权利关系。而我国两期战略原油储备基地都采用政府主管部门下文件、发通知和出台行政规章的方式，指令企业作为任务执行。这样做模糊了政府部门与企业的责权利关系，容易发生扯皮推诿，影响效率。

三是委托管理层次过多。战略原油储备二期基地由政府委托给两个集团公司，集团公司再委托给地区公司，有的地区公司还委托给炼油厂等二级单位来管理国储基地公司。由此，项目投资需要逐级申请，运行费用需要逐级上报，所需资金需要逐级下拨，不仅降低效率、增加成本，而且直接影响到反应速度，有悖于建立政府战略储备的初衷。

四是国家石油储备中心和储备基地有限公司定位有矛盾。储备中心似乎是个行政机构，但却是一期国储基地公司的出资人；二期国储基地公司又抛开了储备中心，由受托石油石化集团公司注册成立，受托央企似乎成了它们的出资人。另一方面，国储基地公司都是依据《公司法》注册设立的有限责任公司，应当自主经营、自负盈亏，所以《国家储备石油财政财务管理暂行办法》规定：“储备石油保管费用按每年每吨12元定额补贴，在财政补贴后自负盈亏。”但是它们实际上只是受托管理政府战略原油储备的执行单位，要求它们自主经营、自负盈亏，就等于把它们推向市场去经营战略储备设施和储备原油，这怎么能保证战略石油储备的安全、完整和应急能力？

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（三）投资来源渠道单一，企业义务储备缺乏政策扶持。

目前储备责任主体只有政府，资金来源只有财政拨款（所得税返还本质上也是财政给钱），减免税收的优惠政策只适用于政府一期战略储备项目，这势必加大财政负担。而且《国家石油储备管理条例（修改稿）》虽然提出建立企业义务储备，但储备义务企业仅限于石油炼制商和批发商，而未包括石油进口商和仓储商（日本、德国、法国、英国等都包括进口商和仓储商）。如果只有少数央企、国企及民营炼厂承担企业义务储备，再加上没有配套政策扶持，势必极大地加重这些企业的负担，不利于国家石油储备的建设和发展。

（四）国家石油储备从收储、管理到动用还未建立起完备的制度体系。

包括政府战略石油储备的专项基金制度和财务管理制度，市场化的战略石油储备委托代管制度、石油轮库制度和国家石油储备动用制度，义务储备企业信息报告和统计制度以及监督检查制度，石油市场数据采集、动态监测和预警制度等，还都处于空白状态，建章立制任务十分繁重。

五、对国家石油储备体系构建的主要政策建议

深入分析研究美国、英国、法国、德国和日本等国的石油储备法律法规及其石油储备体系的形成和特点，结合我国国情，对国家石油储备立法提出如下建议：

（一）关于国家石油储备模式

根据中国国情，中央政府不仅必须直接掌控相当数量的战略石油储备，而且必须动员和依靠包括央企在内的各类石油企业建立规模可观的企业义务储备；不仅需要有足够的原油储备，而且必须建立相当数量的成品油储备，才能在石油供应中断严重危机面前立于不败之地。因此，建议在国家石油储备建设阶段，按照“政府主导、企业参与，统一规划、依法监管，市场运作、快速反应”的原则，建立政府战略储备与企业义务储备并举的国家石油储备体系。从长远看，应当根据条件逐步将企业义务储备委托给法定机构储备，最终形成政府战略储备和法定机构储备并存的国家石油储备模式。

（二）关于国家石油储备法律框架

建议本着先易后难的原则，先出台储备条例，解决石油储备建设急需，再择机制订国家石油储备法。条例名称以《国家石油储备条例》为宜。按照政府战略储备和企业义务储备并举的模式，《国家石油储备条例》可由总则、管理体系、政府储备、企业储备、储备动用和恢复、应急管理、监管与报告、法律责任、附则九个部分构成。

（三）关于政府储备的管理体系

建议借鉴日本的政府储备管理经验，将现行两种模式整合、完善为国家石油储备办公室—国家石油储备中心—基地作业公司三级管理体系。

1. 国家石油储备办公室受权代表财政部和国家能源局，以合同形式委托国家石油储备中心，国家石油储备中心受托按照政府批准的计划进行储备设施建设、储备石油收储、轮换和出售。国家石油储备办公室负责制订相关管理制度，对国家石油储备中心的执行情况进行监督检查，同时对企业义务储备执行情况进行监督检查。

2. 国家石油储备中心定位为非盈利性和非经营性的“事业法人”，并通过“中心”《章程》明确规定其性质定位和职责、权限，包括作为业主，负责政府战略石油储备基础设施建设和维护；受权执行政府石油储备的收储、轮换和动用出售；持有并管理政府战略石油储备的全部资产，对资产的完整负有全面责任。“中心”完全按市场机制运作，通过公开招标竞争选择承包商、基地作业公司和供应商，签署委托建设、管理和采购合同，并监督合同的执行。

3. 基地作业公司受托负责国储基地的日常维护和运行管理。现有几个国储基地有限公司全部转为基地作业公司。今后新建战略储备基地的委托管理，一律实行公开招标优选，无论基地作业公司、国有企业还是民营企业都可投标参与竞争。

（四）关于义务储备企业的范围

建议承担国家石油储备义务的企业范围，应当覆盖中国境内所有具有企业法人资格的从事石油加工和经营的大中型炼油商以及批发商、进口商和仓储企业（日本、德国、法国、英国等都包括进口商和仓储商）。企业义务储备的石油数量，分别以企业上一日历年度实际生产量、销售量、进口量和仓储量为基准，按一定天数折算确定，并保持储备石油品质符合国家质量标准。

（五）关于国家石油储备的规模目标和品种

《条例》应当明确规定国家石油储备建设的目标，具体储备目标规模，建议采用国家发展和改革委在《国家石油储备中长期规划》中公布的2015年和2020年分别达到96天和100天净进口量目标，而不再规定绝对数量值目标。

国家石油储备品种应包括原油和成品油。政府储备宜以原油为主，并适当储存国防和军事训练需要的军工油品；成品油不易储存，但企业分散储存可迅速投放市场，因此企业应当以储备汽煤柴油为主，其中，炼油商储备成品油，进口商、批发商和仓储商根据经营品种确定储备种类。

（六）关于国家石油储备的动用

一是动用条件。一旦发生以下四种情况中的一种，需要动用国家石油储备：1．发生国际石油危机使进口来源中断或可能中断，国内石油供应量减少或可能减少7%以上；2．因自然灾害或其他不可抗力导致国内大范围、长时间石油供应短缺，石油供应量减少或可能减少7%以上，严重影响国民经济和居民生活正常进行；3．履行国际组织协议或国际合作义务需要动用国家石油储备；4．由于各种原因造成国内局部地区较长时间石油供应短缺，引起或可能引起油价暴涨，严重影响该地区经济和居民生活正常进行。

二是动用权限。发生上述前3种情况时，由国务院总理批准并签署命令，启动实施全面动用的应急预案。发生上述第4种情况时，由国务院能源主管部门首长批准并签署命令，启动实施部分动用的应急预案。

国务院能源主管部门应当制定应对石油危机的总体预案及各种相关专项预案，预案应当根据可能发生的各种情况，提出全面动用或局部动用，以及配套的需求限制、增加生产、燃料替代等措施，并明确恢复储备的时限要求。

三是动用方式。原则上，动用国家石油储备应首先采用降低企业储备义务标准的方式释放企业储备，需要时再择机动用政府储备。

由于该研究项目通过了国家能源局组织的专家评审验收，我们认为国家能源局对上述建议基本上是认可的。

六、石油储备体系构建的难点和对策

针对现行国家石油储备体系，国家石油储备立法的难点主要有二：

一是政府部门之间权力利益格局调整。国储基地第一期实行“国家发展和改革委、国家能源局—国家石油储备办公室—国家石油储备中心—国家石油储备基地公司”的管理模式，而第二期却抛开第一期所建立的机构另起炉灶，实行“国家能源局、财政部—中国石油、中国石化集团公司—两个集团公司依托地区公司组建的基地公司”的管理模式，显示出有关政府部门之间围绕争夺国家石油储备建设和运行管理的主导权而展开的博弈。

国家石油储备立法应当整合一、二期管理模式，构建“国家能源局、财政部—国家石油储备办公室—国家石油储备中心—基地作业公司”的管理体制。在这个体制中，国家能源局、财政部是政策制定机构；国家石油储备办公室是监管机构，对政府战略储备和企业义务储备依法实施统一监管；国家石油储备中心是执行机构；基地作业公司是具体操作机构，可以是国储基地公司，也可以是其他有资质的企业法人。国家石油储备中心是非盈利性和非经营性的“事业法人”，负责政府战略石油储备基础设施建设和维护；受权执行政府石油储备的收储、轮换和动用出售；持有并管理政府战略石油储备的全部资产，对资产的完整负有全面责任。但“中心”本身并不直接从事政府战略储备的建设、维护和管理业务，而是通过公开招标竞争选择承包商、基地作业公司和供应商，签署委托建设、管理和采购合同，并监督合同的执行。这样就解决了政企分开和市场化运作问题。至于为什么国家石油储备中心必须是事业法人而不是公司法人？为什么不成立统一的国家石油储备有限责任公司？道理很简单：它是执行单位，没有自主经营权，不能以盈利为目的，不能推向市场去“经营”战略储备设施和储备原油。

如果采纳上述建议，现有管理机构基本不需调整，但政府主管部门的权利格局需要调整，难与不难，取决于高层决策。

二是政府部门要破除“路径依赖”，转变思维和行为方式。按照社会主义市场经济规律建设国家石油储备，就要学会运用市场机制和商业模式，实行业务外包，采用招标投标、签署合同契约、委托第三方建设和管理等，就要摒弃计划经济思维和对行政手段的“路径依赖”，以及只要权力不担责任的为官意识，就要增强法治意识，带头学法、守法，把出资人、产权、责权利关系、战略储备和商业储备等等概念搞清楚。

需要强调指出的是，目前国家石油储备基地建设落后于规划的原因，我分析主要因素有两个：

一是前几年油价一路走高，据中国石油统计，原油平均实现价格2004年为33.72美元/桶，2011年达到104.2美元/桶，暴涨了两倍还多。从经济性讲，石油储备应当逢低收储，价格不断走高自然不宜大量购进。这是客观原因。

二是财政负担越来越重，“独木难支”。无论一期还是二期，国家石油储备基地建设都是财政独家出钱。一期工程由国家发展和改革委主导，财政部光掏钱却无权过问，自然积极性不高。二期工程国家发展和改革委脱开身子，财政部又掏钱又主导，却发现这是个无底洞，不光建设基地设施需要巨额投资，而且收储原油需要巨额投资，更要命的是日常维护和管理也要不断花大钱，花钱没完没了，但是没有收益，这个包袱越背越重，所以财政部门也没有多大劲头了。至于受托企业，它们是给国家尽义务，尽管不必投资，但也没有什么收益，弄不好还得往里搭钱（实际也如此），这种费力不讨好的事谁能有多大积极性？

需要说明的是，由于国家石油战略储备耗资巨大且没有什么收益，又强调应急快速反应能力，所以即使像美国、德国这样的联邦制国家也都实行中央政府集中统一管理，没有地方政府的事儿。我国地方政府已经参与和推动商业石油储备建设，在这方面可以发挥更大的作用。

民营企业或资本在国家石油储备建设上如何发挥作用？我认为也有两个方面：

一是承担国家石油储备义务。我们参照多国立法，建议义务储备企业应覆盖中国境内所有具有企业法人资格的从事石油加工和经营的大中型炼油商以及批发商、进口商和仓储企业。但由于2006年12月商务部颁布的《原油市场管理办法》和《成品油市场管理办法》严格限制民营企业和外资企业进入，直到目前我国经商务部批准能够从事石油批发、进口和仓储业务的企业，仅限于少数几家石油央企、地方国企和民营企业。如果只有极少数企业，又没有配套政策扶持，不仅会大大加重企业负担，更不利于国家石油储备的建设和发展。因此，我们认为，我国石油储备应当实行“储油于民”的政策，加快开放国内石油市场，让更多的企业平等地参与石油批发、进口和仓储业务，并通过鼓励和扶持企业发展商业储备，扩大企业义务储备的物质基础。

二是承担基地建设、维护和管理。即具备资质的民营企业，可以通过投标竞争，承担国家石油储备基地的施工建设，或者作为基地作业公司，承担基地的日常维护与管理。目前这些业务基本由国企特别是央企垄断，因此需要政府开放市场，并制定相关规则加以规范。

（作者是中国石油企业协会专职副会长兼秘书长）

绽放的礼花。南勇/摄