中国人民银行独立性的法律问题探究

摘 要：关于中国人民银行的独立性问题，我国理论上存在着借鉴论和国情论这两种理论。就解决我国的实际问题而言，两者都存在不足。因此，兼顾国情与实践，笔者提出相对论——保障货币政策委员会独立性，以期探索出一条符合我国中央银行独立性的道路。

关键词：中国人民银行；独立性；货币政策委员会

关于中国人民银行的独立性问题，学界展开了广泛的讨论，虽然仍有争议，但绝大多数同意增强中国人民银行独立性的地位，分歧在于对独立性的程度有所差异。

1 引子：中央银行独立性的必要性

第一，中央银行与政府有不同的经济目标。中央银行的主要任务是制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定，在此基础上保持货币币值稳定，并以此促进经济增长，但是政府更多关心的是解决就业问题和经济增长速度问题。第二，中央银行的独立性有助于抑制财政赤字货币化。这会导致中央银行丧失独立的货币发行的权力，制定和执行货币政策的独立性易受到牵连，容易出现通货膨胀，和中央银行稳定货币的目标背道而驰。此外，中央银行的独立性有利于减轻国内政治周期对货币政策的影响。

2 问题的提出：中国人民银行独立性理论和实践的脱节和冲突

对于中国人民银行独立性的研究，学者有从法学的视角进行分析研究的，也有从金融学的角度探究的。目前学界主要存在两种理论：借鉴论和国情论，但是两种理论都存在着明显的缺陷。

（一）借鉴论：理论和实践的脱节

该理论大多就西方中央银行的独立性对通货膨胀率的影响进行研究，根据西方取得的成绩，肯定了我国中央银行独立性对稳定币值的重要意义，认为为了防止货币政策稳定性的降低，引起我国经济波动，必须增强我国中央银行的独立性。该理论分为两种意见。

第一，保障说。该学说以周仲飞为代表，他认为要保障中国人民银行的独立性，就要修改《中国人民银行法》。从组织保障，如成员任命、任期、免职、适格性；功能保障，如财务自主权、决策自主权等；中央银行问责制等多角度对其进行修改，保障和增强中国人民银行的独立性。第二，放任说。该说肯定了中国人民银行独立性的价值，但表示独立性的地位受多种因素的制约，目前无法采取相应措施，把希望寄托于经济和法制的发展。

（二）国情论：理论和实践的冲突

该理论看到了我国社会主义一党执政的国情，较借鉴论有一些进步，也分为两种学说。

第一，否定说。该学说的代表人物为何运信，他否认增强中央银行独立性的价值，认为中央银行独立性与中国的政治制度是相互冲突的，指出增强中央银行独立性并无多大实际价值，改革的目的不是要提高中央银行的独立性，而是要提高货币政策委员会的专业技术水平。第二，放任说。同样，该说肯定了中国人民银行独立性的价值，但表示独立性的地位受多种因素的制约，目前无法采取相应措施，把希望寄托于经济和法制的发展。

（三）问题的提出

可以看出，学者提出的“借鉴论”和“国情论”这两种理论存在着较多不完善之处，要么理论和实践存在脱节，要么理论和实践有着冲突。因此，探索出符合并属于我国中央银行独立性发展的模式，需要全面把握中国特色社会主义一党执政的实际国情和充分借鉴西方发达资本主义的实际经验。

在现行的立法中也存在诸多问题，亟待解决。《货币政策委员会条例》公布于1997年，历经16年从未修改。其次，《中国人民银行法》规定中国人民银行的预算经费受国务院限制。这样导致的结果是大大削弱中国人民银行的独立性，成为政府干预经济政策的工具。因此，在传统理论中“借鉴论”与实践脱节；“国情论”与实践冲突。

3 问题的解决：相对论——保障中国人民银行货币政策职能的独立性

研究表明，中央银行的独立性越高，其通货膨胀率也就越低。独立性最低的澳大利亚、新西兰、爱尔兰等国家，其通货膨胀指数达7.5%；而独立性最高的德国和瑞士，其通货膨胀指数仅为3.1%。为了中央银行能更为有效地履行职责、稳定货币币值，兼顾国务院对经济保持持续增长和缩小收入分配差距等职责，应当保障中国人民银行货币政策职能的独立性。

（一）保障中国人民银行对货币政策委员会组织机构的决定权

依据1997年公布的《货币政策委员会条例》，货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，其职责是在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家的宏观经济调控目标，讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等，并提出建议。因此，保障中国人民银行对货币政策委员会组织机构的决定权对货币政策职能的独立性至关重要。

1、调整货币政策委员会的人员结构

第一，增加银监会主席和保监会主席为货币政策委员会成员。现行的《货币政策委员会条例》规定了货币政策委员会成员的组成方式及其当然委员，即中国人民银行行长、国家外汇管理局局长和中国证监会主席，其他11人的委员中并无银监会主席和证监会主席。由于“一行三会”的成立对增强银行业、证券业和保险业三大市场的竞争力，货币政策的实施，以及更大限度地预防金融风险发挥着不可替代的作用。鉴于银监会和保监会在货币政策的制定和实施中产生的举足轻重的影响，应当将银监会主席和证监会主席一并列为货币政策委员会的成员。

第二，增加金融专家的人数，以3位为宜。鉴于货币政策委员会的职责，委员在履行其职责时除了需要谨慎小心外，更多需要的是扎实的金融业知识技能和丰富的金融从业经验。在改善货币政策可信度方面，尽管不认可提高我国中央银行的独立性，经济学副教授何运信也坚持对货币政策委员会进行改革，“增加货币政策委员会中经济学家和金融专家的比重，降低各政府部门官员的比重”，“提高货币政策委员会的专业技术水平”。《货币政策委员会条例》中所规定的金融专家只有1人，人数明显过少。因为金融专家不仅具有丰富的金融从业经验和扎实的金融专业知识，而且相对于政府官员，非政府官员在履行职责时不会有太多顾虑，也会不存在太多利益冲突。

2、货币政策委员会非当然委员的人选由货币政策委员会主席提名，国家主席任命

《货币政策委员会条例》第6条规定了提名权由中国人民银行享有，任命权属于国务院。《中国人民银行法》第11条规定了行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。《货币政策委员会条例》第7条规定了货币政策委员会主席由中国人民银行行长担任，副主席由主席指定。因此，为了便于行长领导中国人民银行的工作，主席行使职权，货币政策委员会履行职责，将非当然委员的提名权赋予委员会主席，以期更好地达到货币政策的最终目的：稳定币值。这样一来，明确了提名权，减轻了国务院对货币政策委员会的影响。此外，将非当然委员的任命权由国务院改为全国人大，使货币政策委员会更好的发挥作用。

3、赋予货币政策委员会主席一票否决权

《中国人民银行法》第11条规定，中国人民银行实行行长负责制，行长领导中国人民银行的工作。规定行长负责制是为了方便中国人民银行的日常工作，明确各自职责，保障其工作人员各司其职，提高办事效率。不仅中国人民银行，我国政府官员实行首长负责制也是基于这个原因。

4、货币政策委员会的财政经费由国库开支

《中国人民银行法》第38条规定，中国人民银行预算经费受国务院监督。第2条规定，国务院为中国人民银行的领导机构。因此，中国人民银行的预算需经国务院财政部门审核，纳入中央预算，并接受国务院财政部门的预算执行监督理所当然。但是，考虑到货币政策委员会的特殊性，应单独由国库开支。财政独立是保障货币政策委员会独立性的基础，是货币政策委员会行使职权的重要保障。

（二）修改有关中央银行的法律

第一，修改并将《货币政策委员会条例》升格为《货币政策委员会法》。《货币政策委员会条例》颁布于1997年，从未进行过任何修改，其中诸多术语不规范或早已废除，如“国家计划委员会”、“国家经济贸易委员会”等。此外，将货币政策委员会从国务院的管辖中独立出来后，原《货币政策委员会条例》已不再适应调整后的货币政策委员会。为了保障其履行职权，应将其升格为《货币政策委员会法》作为《中国人民银行法》的特别法并进行修改，国务院将不再领导和管辖货币政策委员会。

第二，规范性修改。将“条例”改为“法”；第5条新增“金融专家三人。”将第6条修改为“中国人民银行行长、国家外汇管理局长、证监会主席、银监会主席和保监会主席为货币政策委员会当然委员。”第7条增加“主席对货币政策委员会的决议投反对票，则该决议不能通过”作为第二款。将第24条修改为“中国人民银行通过有关年度货币供应量、利率、汇率或者其他货币政策重要事项的决定方案，以及有关货币政策其他事项的决定，货币政策委员建议书或者会议纪要，报国务院备案。”

4 结语

改革开放以来，我国的金融证券业发展迅猛，原有的法律早已不再适应目前的需求，亟待修改。中央银行的独立性理论和我国的实际国情表明，修改现行法律以保障货币政策委员会的独立性，或许是保障中国人民银行独立性较好的方式。

注释

1.付一书.中央银行学[M].上海：复旦大学出版社，2007：98.

2.周仲飞.论中央银行独立性的法律保障机制.政治与法律[J].2005，（1）：30-36.

3.何运信.中国能进一步提高中央银行独立性以改善货币政策可信度吗？[J].广东金融学院学报，2011（2）.15-25.

4.陈晓.中央银行法律制度研究[M].北京：法律出版社，1991：253.

5.《中国人民银行货币政策委员会条例》第五条 货币政策委员会由下列单位的人员组成：中国人民银行行长；中国人民银行副行长二人；国家计划委员会副主任一人；国家经济贸易委员会副主任一人；财政部副部长一人；国家外汇管理局局长；中国证券监督管理委员会主席；国有独资商业银行行长二人；金融专家一人。货币政策委员会组成单位的调整，由国务院决定

6.《中国人民银行货币政策委员会条例》第六条 中国人民银行行长、国家外汇管理局局长、中国证券监督管理委员会主席为货币政策委员会的当然委员。货币政策委员会其他委员人选，由中国人民银行提名或者中国人民银行商有关部门提名，报请国务院任命。

7.何运信.中国能进一步提高中央银行独立性以改善货币政策可信度吗[J].广东金融学院学报，2011（2）：15-25.

8.《中华人民共和国中国人民银行法》第十一条 中国人民银行实行行长负责制。行长领导中国人民银行的工作，副行长协助行长工作。

9.《中国人民银行货币政策委员会条例》第七条 货币政策委员会设主席一人，副主席一人。主席由中国人民银行行长担任；副主席由主席指定。

10.《中华人民共和国中国人民银行法》第三十八条 中国人民银行实行独立的财务预算管理制度。

11.中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院财政部门的预算执行监督。

作者简介

杨建伟，南京大学法学院 2014级经济法专业硕士研究生。